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香港与内地行政诉讼原告资格之比较

  发布时间:2013-12-27 16:18:13


                                本文发表于2013年《公民与法》第三期

                                ( 因版面所限,刊用文章有所删减)

    摘  要:内地和香港属于不同的法律体系,立法中关于行政诉讼立案条件的规定内容不尽一致,本文选取诸多立案条件中,对是否准予立案最具有决定作用也是最具弹性和争议的原告资格问题进行比较研究。文章从原告的身份条件、原告的权益条件、原告的诉请条件等三个方面对两地立法规定的差异,进行了比较研究,分析了差异产生的原因,以期对拓展行政诉讼的视野有所助益。

    关键词:行政诉讼原告资格   身份条件   权益条件  诉请条件

    香港特别行政区是用司法复核的概念代替行政诉讼 。提起司法复核有两个步骤:第一步是向高等法院原讼法庭申请许可;第二步是在得到许可之后正式提起司法复核。 申请司法复核许可与法院是否给于许可,基本上相当于内地行政诉讼中的当事人起诉与法院的审查立案。在香港特区,当事人只有得到法院许可后,才可提起司法复核也就是提起行政诉讼。在内地,虽然当事人不经法院许可就可以直接提起行政诉讼,但当事人的行政起诉并不是都能直接进入法院的实质性审理,只有经法院的立案审判庭审查立案后,才可以被移送入行政审判庭进行实体审理。所以在一定程度上,内地法院的立案审查,与香港法院的司法复核许可都是作为行政诉讼的准入程序,有较多相似之处。但两者在具体的立案条件上(许可条件或行政诉讼的准入条件)又有一定差别。比较两者的区别及优缺,对两地司法的相互借鉴及改进有一定意义。

    关于内地行政诉讼的立案条件,《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行诉法)第六章《起诉与受理》作了专门规定,其中的第41条又明确规定了起诉的四个条件。同时,最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》(以下简称《解释》),对有关立案的条件又作了若干补充性的规定。

    香港特别行政区对司法复核申请准许的条件,主要规定于《高等法院条例》(以下简称条例)(香港法例第4章)和《高等法院规则》(以下简称规则)(第4A章),其中,条例第21K条和规则第3条对准许条件作了具体规定,同时,高等法院和终审法院的若干判例对许可的条件作了一些延伸性的规定。

虽然内地和香港的立法对行政诉讼立案条件的规定内容不尽一致。但两者规定中涉及的相关必要因素还是基本明确一致的,分类大体上包括:立案的原告条件、被告条件、诉求、事实及证据条件、管辖条件、时限条件等。而在这诸多立案条件中,对是否准予立案最具决定作用也是最具弹性和争议的是原告条件。笔者下文试就两地行政诉讼立案的原告条件作一初步比较分析。

    立案的原告条件也可称为原告资格,也就是什么人具备了什么资格才可提起行政诉讼,那些人在什么情况下提出什么样的诉讼请求(申请)才可能被法院立案(准予许可)。这里的原告条件或原告资格实际包含三个因素,一是原告身份条件,即什么样的人可以作为原告,即作为原告必须具备的诉讼权利能力问题;二是原告权益条件,也就是原告在他所起诉案件中必须具备相应的权益,原告与案件间(申请人与申请关乎的事宜间)具备特定关系才能起诉的条件。也就是具备诉讼权利能力的人在什么情况下可以提起行政诉讼,具备了与案件什么样的关系才可以提起诉讼;三是原告诉请条件。亦即原告提出什么样的诉讼请求以及相应的事实依据、证据才能起诉。

一、关于原告的身份条件

——什么人可以作为原告提起行政诉讼

    《行诉法》第41条第一款第(一)项规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;”这里比较明确地规定公民、法人和其他组织可以作为行政诉讼原告。公民当然是指具有中华人民共和国国籍的人,法人则是指国内具有法人资格的企业法人、社团法人和机关法人;其他组织是指不具有法人资格但具有民事权利能力和行为能力的组织,如村民小组、具有营业执照但无法人资格的法人分支机构等。根据行诉法第70、71条的规定,外国人、无国籍人和外国法人及组织也可以作为原告对中国行政机构提起行政诉讼,并享有中国公民、法人和其他组织同等的诉讼权利义务。在香港特区,条例和规则对哪些人可以作为原告(申请人)并无规定,由于立法未加限制,可以推定任何人即自然人、法人和其他组织均可作为原告(申请人)。关于原告的身份条件问题,两地并没有太大的差别。学界和实践者也没有过多的争议。

二、原告的权益条件

——与案件具有什么关系才可提起行政诉讼

    《行诉法》第2条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。《行诉法》第41条第一款第(一)项的规定,原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织。有人据此认为,在原告资格基本条款中,立法者允许自然人或组织根据其自己的认识(认为侵犯合法权益)即可提起诉讼。合法权益是否确实受到被诉行为侵犯,并非检验原告资格时需要考虑的问题 。只要原告“认为”具体行政行为侵犯其合法权益,只是主观上认为,而不管客观上具体行政行为是否侵犯其权益,都可以起诉。

确然,以《中华人民共和国治安处罚条例》为依据而于1986年才兴起的中国行政诉讼,为了充分保护当事人的诉权,为了打破民不告官的传统心理,在1989年制定《行诉法》时,对原告的起诉条件作了过于宽泛的规定,原告的起诉以其主观认为行政行为侵犯其合法权益为基础。直至1991年最高人民法院作出《关于贯彻《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见》(试行)时,仍然未对这一起诉条件进行限制。但在实践中,由于过于宽泛的起诉条件导致部分当事人滥诉的情况出现,法院的法官在实践中逐渐趋于要求当事人的起诉必须以被诉的具体行政行为客观上已经损害或可能损害其权益为前提,大量实践的结果最后体现于2000年制定的最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见》第12条。该条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。至此,“与被诉具体行政行为有法律上的利害关系”成为起诉的必要条件,同时也是法院对原告起诉的立案条件。

    关于原告与案件关系的条件,香港高等法院条例和规则均有明确规定。《条例》第21K条第(3)规定:除非已按照法院规则取得原讼法庭的许可,否则不得提出申请司法复核。而除非法庭认为申请人与申请所关乎的事宜有充分利害关系,否则不得批予提出该项申请的许可。《规则》第3条第(7)也规定:除非法庭认为申请人在申请所关乎的事宜中有足够权益,否则不得批予许可。 “申请人与申请关乎的事宜有充分利害关系”,即是申请人申请司法复核(起诉)的条件也是法院批予许可(立案)的条件。

对比两地这一关乎原告资格的条件,总体比较一致,但还是有一定的差别:

    第一、内地立案要求原告与被告的行政行为有之间有利害关系。一般是指被告行政机关的行为(决定命令处理等主动行为或被动不作为等)影响了原告的权益,这种影响可以是授予,也可是剥夺或改变。但在立案阶段,这种要求只能限于“影响”,而不是“损害”。如果要求达到损害的标准,则可能过多地限制了原告的诉权。当然,这里要求的影响,应该是直接的影响而不是间接地导致;至于利害关系的程度,内地法律和司法实践中均无具体要求。据笔者所从事的实践而言,立案审查时对利害关系的要求,既可以是全面的也可以是部分的,可以是一定的,也可以是重大的。总之只要有利害关系即符合这一条件。

而香港立案要求申请人与申请关乎的事宜有充分的利害关系。这里的利害关系系指“申请人与申请关乎的事宜”间,而不仅是与行政机关的行为之间,这里即包括与行政机关的行为有利害关系,也包括与行政机关实施行为时所依据的法律间的利害关系。比之内地利害关系的对象范围要宽泛。

当然,香港立案要求的利害关系必须是“充分”的利害关系,而内地立案只是要求有利害关系。这一点,香港的立案要求显得更为严格。

    什么是“充分”的利害关系?条例并无进一步的阐释,但规则中解释为申请人在申请的事宜中有“足够”的权益。对什么是“充分”和“足够”?在理论界和香港法院的司法实践中并没有确定的一致的意见。

香港高等法院法官KaplanJ.在审理欧某诉署理港督案中对“充分的利害关系”有相对集中的论述。他首先引述了Lord Scarmand在另一案件中的判词,认为他那种“只要申诉理由具备诉讼资格便自动具备”的观点“走得太远了” 他同时引述和赞同Lord Fraser的“正确的确定方法”:“我们赞同并非仅仅有直接经济利益或者合法利益才能构成充分的利害关系。我们同样有共识,即一个多管闲事的人不具备充分的利害关系。困难在于,在这两个极端之间,也即好管闲事的干涉他人事务的愿望与真正被影响到的或合理相关的当事人的利益之间如何识别。”“在我看来,本案中正确的方法应当是看法律对相关职责的规定中有无明示或默示地规定,像申请人这样地位的人是否有权申请法院宣告(行政行为)违法”“在我看来,赋予每一个怀疑受到税务局或者海关不同对待的纳税人以依照《最高法院条例》第53号命令提请司法复核的权利是太过分了。也许一些特别严重或者影响广泛的非法行为能够让他具有充分的利害关系。但是这样的情形非常之少,这一个就不是。”

    KaplanJ.在判决结论中说:“欧某属于Lord Scarman所言的那种‘麻烦制造者’。他寻求的救济在此阶段对他没有任何利害关系。我不认为有任何证据表明实际上欧某的动机是维护法律。欧某起诉的目的仅仅在于阻挠对他的指控,并把Reid投进监狱,因为在那里,他将更容易屈从于直接或者间接的压力,这将影响他的证据或者提供证据的态度。我裁定这不能构成提请法庭干预的充分利害关系。”

在这里,我们并没有看到KaplanJ.法官给出一个判断“充分利害关系”规范的标准。但我们从他的论述中,可以归结出判断“充分利害关系”可以考虑的因素。包括:起诉的目的是维护法律还是阻止对自身的指控;申请关乎的事宜对申请人本人有无利害关系,是为了维护本人受损害的权益还是纯粹为了“多管闲事”“制造麻烦”。如果对本人权益有影响,那么这种影响是全面还是片面的局限的,是非常重要的还是无关紧要的,是现实直接直观的还是概括模糊难以清晰认识的。总体上,“充分的利害关系”是一个法官自由裁量的标准,而没有一个法定的量化的尺度。

     第二、内地立案所要求的利害关系是指法律上的利害关系。这里主要是限定原告权益的范围,只能是合法的权益,也就是在法律上有依据的权益,如果在法律上无依据,虽然其可能存在事实上的关联权益,也不得行使诉权。比如张三与李四长期同居,后李四与王五经行政登记结婚,虽然行政登记事实上影响了张三的权益,但由于他没有法律上的权益,故其无权对行政登记行为起诉。

而香港并无这方面的要求或限制。只少《条例》和《规则》并未明文规定。但一般来说,对权益的保护只能是合法权益,对非法权益不予保护应是通行规则。就这一点而言,大陆和香港在利害关系所含的权益上并无太大的差别。但考虑到大陆“于法有据才为权利”的理念与香港地区“法无禁止即可行”的理念的差别。事实上,“法律上的利害关系”与“利害关系”还是有一定的差别。

    第三、内地立案所要求的利害关系只是与被诉的“具体行政行为”间的利害关系。不包括行政机关抽象行政行为即立法和制定规则的行为。也不包括行政机关实施的非行政行为,更不包括行政机关和其他国家机关实施的国家行为。在内地,行政机关的行为分为行政执法行为(即行政机关依照法律规定实施的针对特定公民、法人或其他组织的具体行为);行政司法行为,即公安和安全机关依照刑事诉讼法的规定实施的追究犯罪的行为以及监狱机关对监禁犯的监管行为;行政立法行为,即依据立法法的规定有权制定行政法规、部门规章和地方规章的行政机关实施的制定具有法律效力的规范性文件规则的行为。这里,只有作为具体行政行为的行政执法行为才可诉。而其他的行为即使非常明确地与原告有利害关系,也是不可诉的。至于国家行政机关和其他机关实施的外交、国防和立法等国家行为,更是被行政诉讼法明文规定为不可诉。

     而在香港,在三权分立的体制下,特区政府以下各机关所实施的一切行为均为行政行为,都是可诉的。而不管其实施的是行政管理、行政处罚还是对犯罪的调查追究。同时,香港立法机构的立法行为亦受司法审查。因此,只要起诉人(申请人)与政府行为或政府实施行为所依据之法律有充分的利害关系,他都有资格作为原告起诉。

三、原告的诉请条件

     原告提出什么样的诉讼请求以及事实依据才能被立案?换言之,原告起诉(申请)时,什么内容的请求以及需要提供什么样的证据达到什么样的标准才获得许可(立案)?香港和内地在这方面的立法和司法要求是不同的。

    在内地,对原告起诉的诉讼请求内容和事实依据及证据采取宽泛接纳的标准。依照《行诉法》的规定,原告只要有具体的诉讼请求和事实依据即可。只要提出了明确具体的诉讼请求和相关的事实依据。而不管他提供的事实依据是不是客观成立的,不管他提供的证据能否支持他主张的事实进而支持其诉讼请求。都不妨碍人民法院准予立案。法院在立案阶段对当事人起诉的审查是纯粹程序性的,不涉及任何实体上当事人是否有胜诉可能的内容。换言之,即使是直观地看当事人的起诉请求是明显没有胜诉可能的,只要他符合起诉的程序性条件,法院都必须予以立案。为了落实这个原则,最高人民法院明确要求“要正确处理起诉权和胜诉权的关系,不能以当事人的诉讼请求明显不成立而限制或者剥夺当事人的诉讼权利。”

关于原告起诉时所要提交的证据,原告只需提供其符合起诉条件的相应的证据材料即可。 而提供支持其实体权利的证据并不是立案标准所要求的。

    为了充分保护原告的起诉权,最高人民法院甚至要求地方各级人民法院履行诉讼指导义务,要求“要大力推行诉讼引导和指导、权利告知、风险提示等措施,由于起诉人法律知识不足导致起诉状内容欠缺、错列被告等情形的,应当给予必要的指导和释明,不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由予以驳回。”

在香港特区,行政诉讼立案(司法复核申请许可)所掌握的申请人申请内容、事实依据和提供证据的条件相对要严格的多。

    在1993年香港法院判决的何某诉入境处长案中,上诉法院在处理司法复核许可申请时采用了潜在的可争辩性标准。按照这个标准,申请人不必证明他的司法复核请求是具有可争辩性的,只要他能向法院证明在稍后的审理中当法院进一步考虑其案情后有可能证明他的请求是具有可争辩性就足够了。(这里所讲的可争辩性,在一定程度上可以理解为原告胜诉的可能性)根据潜在的可争辩性标准,只有那些显然是毫无希望的案件,法院才会拒绝司法复核申请。

    潜在的可争辩性标准一直适用,直到2007年终审法院在判决陈博士诉张女士等案中确立了可争辩性标准。按照可争辩性标准,法院只有在认为申请人已经证明其所要求的救济具有可争辩性时才会批准许可。可争辩性说是指合理的可争辩性。若一个申请救济的请求不是合理地可争辩的,那么该请求就不应该被认为具有可争辩性。合理可争辩性的案件是指那种具有真实的胜诉前景的案件。

    不管是潜在的可争辩性标准还是可争辩性标准,都是把原告起诉请求存在胜诉的可能性作为批予许可(立案)的前提。如果法官认为申请人提供的事实证据不能证明其有胜诉的可能,那就不会批准其进入司法复核程序。只不过潜在的可争辩性标准只要求申请人的请求具有潜在的胜诉的可能性,门槛相对稍低,而可争辩性标准要求申请人的请求具有真实的胜诉前景,门槛相对较高。

    总体比较内地与香港立案标准中对原告资格的要求,内地采用的是宽松的纯程序审查的准入标准,在内地,原告提起行政诉讼被准予立案的是绝大多数,只有很少的起诉被裁定不予受理或驳回起诉;而香港采取的则是严格的带有一定实体审理性的准入标准。申请司法复核获准许可难度较大。两地标准之所以存在如此较大差别,可能是出于以下原因:

    第一、内地行政诉讼起步较晚,只是从1986年才开始。由于传统上行政权一直强势而民众较为弱势。民告官本身就存在很多顾虑。为了推动行政诉讼的发展及强化对民众权利的保护,需要鼓励受到行政侵权的民众提起行政诉讼。而香港行政诉讼发展时间相对较长,不存在这种需要。

    第二、内地法院在内部机构的分工中,立案审判庭负责民事、行政等多种案件的立案,行政审判庭专门负责行政案件的审理。职能上不允许立案庭对实体问题作出审理和裁判。而香港法院不存在这种分工。

    第三、香港法院受理行政诉讼案件的只限于高等法院,审级较高,与之相应地审判资源就有限。而内地法院大量的一审行政案件由基层法院受理,只有重大、复杂或特定的案件才由中级法院或高级法院受理。事实上,内地二十多年的行政诉讼实践中,高级法院直接受理的一审行政案件近乎没有。

    第四、内地纳入行政诉讼范围的只限于具体行政行为。不存在对抽象行政行为和立法行为的司法审查问题。个案审理的社会影响面积小。而香港行政诉讼涵盖对全部行政行为和立法的司法审查。个案的社会影响面积相对较大。轻易立案可能导致对社会公共利益的损害。

    第五、审判理念的差异。内地司法界一般认为,立案阶段不能对案件作实体的审查判断。如果在立案时就作实体审查,可能因为程序的错位而形成不公正的裁决:其一,立案阶段并无开庭审理,而相关法律规定证据只有经庭审质证才能作为定案证据使用。如果法官在立案阶段就对当事人的实体胜权作出判断,因认为其无胜诉可能而不予立案的话。那么他作出判断所依的证据可能是违法的,也是不全面的。他在没有经庭审充分听取当事人陈述的基础上就作出实质权利的决断,是草率的,显然也是不公正的;其二,如果以原告有可能胜诉为立案的前提标准,那么会给人造成只要立案就能胜诉的印象,尤其是采取可争辩性标准的情况下,立案时就断言原告“具有真实的胜诉前景”,会使人怀疑立案后实体审理阶段还会不会有公正的审判。因为立案时的实体倾向性判断肯定会影响以后法官的审理,只少在心理上会有影响。这对被告来说尤其是不公正的。

责任编辑:yjs    

文章出处:《公民与法》2013年第三期    


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