三门峡市法院开展破解“送达难”专题研讨

    编者按：送达工作贯穿于审判工作的各个环节，是人民法院完成诉讼程序，实现当事人实体权利的必要要件，对于保证程序公正和诉讼效率有着重要的意义。然而当前两级法院存在的“送达难”问题，已经严重制约审判质效的提高。为此，三门峡市法院围绕“破解送达难问题”开展了专项研讨，广大干警积极查找问题、分析原因、提出建议，现将大家的的调研成果发布，供大家学习参考。

                              陕县法院反映流动人口送达难方面问题并提出建议

                                        陕县人民法院  聂新明

    我国经济的不断发展，地区之间的经济联系不断密切，产生了人口流动。人口的流动虽然带动了生产力的较快发展，但客观上却引起自然人居住地的不确定性，给法院在案件送达上造成一些不便，影响了审判效率。为此，陕县法院专门调研分析了近年来涉及流动人口案件送达中存在的问题，结果显示流动人口送达难集中表现为对被告一方的送达困难多多，归纳起来主要表现在以下几个方面：

    1、被告离开户籍地长期外出或居无定所导致送达困难。法院采用直接送达找不到人，采用邮寄送达无人签收，原告也很难提供被告在外的地址和联系方式。

    2、被告地址变换或故意躲避导致送达困难。比如有的被告在建筑队打工，随着建筑队在各地的流动作业而变换地址；有的被告认为只要法院无法送达，他们就不用承担相应的法律后果；而有的被告自知理亏，认为诉讼会对自己不利就采取消极逃避的方式。采取手机关机或换号、长期不接法官拨打的电话，或是谎称在外打工等办法躲避法院的联系和送达。  

    3、成年家属不愿代收法律文书导致送达困难。因为涉及民事权益纠纷，成年家属害怕承担责任，也不希望家人蒙受法律追究，对法院工作存在不理解，对法院送达存在抵触情绪。不少家属声称与诉讼无关坚决不予签字签收，或是闭门不见，或是声称找不到当事人，或是不告知法官该当事人的其他联系方式，或是不理不睬，有甚者还会恶语相向。

    4、农村基层组织不愿配合导致送达困难。由于辖区地理位置的因素，涉及流动人口送达的案件很多需要农村基层组织的配合。实践中，由于农村基层组织不健全，机构人员不明确，村委会办公场所经常大门紧闭，村干部有时因与当事人具有亲属关系根本不予配合。

    根据调研分析流动人口送达问题的实际，陕县法院提出以下几点建议：

    1、加强法律宣传工作，提高公民法律意识。法院要通过不断加大案件巡回审理力度，走出审判庭到群众中间开庭；加大裁判文书说理性及文书上网力度促司法公开，增加司法透明度，让更多群众真正了解法院审判工作，懂得保护自身利益的同时也要尊重法律和司法权威，让更多群众明白一味消极逃避法院送达是错误的，让自己处于被动的状态，不利于维护自己的权利。

    2、加强对流动人口的管理，公安派出所要对辖区内外来人口进行摸底登记备案，农村基层组织对本村长期务工人员进行备案，做到心中有数。便于协助法院与当事人取得联系。

    3、提高送达地址确认书的使用率。在立案及审理阶段，应确保原、被告双方均签署送达地址确认书，当事人签署送达地址确认书后，表明已经知悉了相关权利和义务，法院可以根据《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中相关规定履行送达手续，此时即使诉讼文书未被当事人实际接收，法官也能依据法律规定继续进行诉讼程序。

    4、成立送达小组负责送达。由书记员和法警组成送达小组，一是采用灵活方式，对有明确联系方式的被告采用电话通知方式，对没有提供联系方式的被告采用集中分区域进行送达。二是合理安排送达时间，针对流动人口多是外出务工人员的特点，利用早晚、双休日等时间进行送达。遇当事人拒绝签收时，用影像资料的形式客观准确地记录下送达过程，作为留置送达的法律依据。

    5、建立完善基层组织联系点，确保送达时得到基层干部的配合。在向流动人口送达法律文书的过程中，农村基层组织的配合必不可少，法官送达时可以找村干部带路认人，村干部还可以在留置送达时作为证人。假如当事人长期外出，可以由基层组织出具证明以便今后采用公告送达，也可以委托基层组织通知当事人自己到法院领取诉讼文书。同时切实落实法官村长制度，利用政法干警进基层活动的深入开展，密切与辖区内基层组织之间的联系，充分利用基层组织覆盖面广、掌握信息较全的优势，增强对流动人口的送达效率。

                         试行“集中送达”模式，诊治“送达难”顽疾

                               渑池县法院   张治军 吕丹丹 焦庆华

    基层人民法院的民商事案件大量增多，“送达难”成为继“执行难”之后基层人民法院工作的又一个“顽疾”。许多一线基层法官认为，在一些民商事案件的办理中，一半甚至更多精力耗费在送达上。

一、“送达难”的存在的问题

    一是当事人难找。一些当事人所提供的地址不准确、模糊，甚至是虚假；

    二是当事人不配合。有的当事人为了“耍懒”，有意将法院送达人员拒之门外、躲避送达，甚至胡搅蛮缠抗拒送达，一见是法院来车、来人就躲着不见，使法院找不到当事人而无法直接送达；

    三是协助义务人不协助。当事人所在基层组织、单位、邻居等因怕惹麻烦等原因，不愿帮法院指认当事人或其确切地址，致使法院找不到当事人或其住所地而无法直接送达；

四是法人或其他组织歇业或地址变迁难以送达。一些法人组织长期处于关闭状态，而其留守人员又因未得到领导的明确指示，或者得到领导的明确表态，致法院不能直接送达，而留置送达、公告送达又各有弊端；

    五是送达案件取证难。对于找不到的当事人，法院无法取到有效证据，多数基层组织和邻居拒绝询问和笔录签字，更不接受摄像拍照获取证据；

    六是委托案件送达和公告送达流于形式。对于委托送达，由于对受委托法院的送达时限、送达责任等缺乏明确、强制性规范，一些受委托法院产生代为送达系“份外工作”的认识误区，敷衍应付、拖延迟误的现象屡见不鲜。对于公告送达，除公告期限长外，几乎所有的当事人都看不到报纸夹缝或整版的报纸公告；

    七是送达案件成本高基层法院难以承受。基层法院特别是偏远地区，由于受交通不发达等诸多因素影响，造成在个案中法院耗费大量的人力财力物力，但仍然出现送达阻力过大效率低下的问题。而且基层法院的人员、车辆等硬件配置状况和案件激增的现实矛盾也不允许法院耗费过多的精力在送达工作上。

二、造成“送达难”的原因

根据上述送达难存在的问题，分析主要有以下几个方面的原因：

    一是送达人员素质和工作责任心还不够高。有的送达人员工作方法简单，不愿与受送达的当事人多说话，多解释，受送达的当事人不收，则留置了事，有的送达人员不注意消化矛盾，本是当事人之间的矛盾，却因工作方法失当而将当事人之间的矛盾转移到了法官与当事人之间。有的送达人员不研究送达技巧，方法简单粗暴，填写不清楚不完整马马虎虎，至使送达工作不到位。一旦造成“夹生饭”，后来的麻烦就会不断。

    二是公民法律意识还有待于提高。当前大部门公民，无论是当事人，还是其邻里的法律素质不高，法制意识不强，不配合法院工作；三是立法不够完善。一些法律规定不详细、不具体，可操作性不强，送达的途径过少；四是经费不足装备落后制约送达难。

三、解决“送达难”的对策

    针对上述问题，如何在现有条件下，有效解决“送达难”问题，近期，该院在借鉴外地经验，充分调研的基础上，试行警务化“集中送达”工作模式。

    首先，在人员配置方面，成立“集中送达”工作小组。工作小组设在法警大队，根据工作需要，将法警大队人员分为两组，每组5人。第一组为勤务保障组，负责日常的值庭、押解、机关安全保卫等工作，第二组则负责案件的送达工作，又以2人为一队，分别开展工作，另一人根据实际情况机动配置。

其次，在业务界定方面，送达组主要负责的工作有：需要外出送达的民商事案件的文书送达，对下落不明当事人的取证，协助业务部门做好财产保全和证据保全工作。同时加强与基层组织的沟通联系，为后期送达打下良好基础。

    第三，在工作流程方面，实行“立案庭审查，业务庭分流，工作组送达”的工作模式。在立案环节，立案庭加大对案件的审查力度，要求原告提供多种途径的联系方式，并对联系方式的有效性进行确认。案件转入业务庭后，业务庭根据案件情况进行繁简分流，对通过电话、邮寄等方式可直接送达的案件径行送达。对需要外出送达的案件在3日内填写交办单及相关文书，移交“集中送达”工作小组，并注明送达要求和注意事项。送达组接到业务庭移交的案件后，在5日内，对案件进行划片分类，对同一地区的案件集中人力进行送达，并告知当事人诉讼权利义务和诉讼风险，要求当事人填写送达回证及送达地址确认书。送达组完成案件的送达后三日内将全部案卷材料移送审判部门。如特殊情况无法送达的应由送达人说明原因，经送达组负责人签署意见后退回业务部门。

在“集中送达”工作小组成立以来，他们打破固有的工作期间，加班加点，昼夜出击，工作效果明显。半个月来，共接受业务部门移交的各类民商事案件181件，完成送达148件，送达225人次，调查取证22份，很大程度上提高了工作效率，节省了办案资源。

    尽管，该院试行了“集中送达”模式，解决了制度设置问题，但上述“送达难”一些本质性的东西，还一时难于解决，需要在司法实践中进一步探索。

                                 浅析如何破解送达难问题

                                  灵宝市人民法院  李艺华

    送达是指人民法院依法定方式，将诉讼文书或法律文书送交当事人或其他诉讼参与人的一种诉讼行为。我国的《民事诉讼法》规定了六种普通送达方式，分别是直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达。然而，这六种送达方式仅仅是一种理想状态，笔者在实践中发现，囿于送达制度本身存在的不明确、不具体之处，作为送达主体的法院，面临诸多实际的困难和障碍。本文以笔者所在法院目前送达工作中面临的问题为基点，寻找问题的根源，以期破解送达难问题。

一、目前送达工作中存在的问题及原因

（一）直接送达缺乏可操作性

    实践中，法院工作人员要在辖区内找到一个特定的当事人很不容易，何况有的当事人居无定所，经常不在家中或工作单位，工作人员多次寻找仍无法送达。此外，直接送达需要工作人员亲自外出，耗费较多的人力、物力和财力成本，如果受送达人在外地或一次性送达未成功时，耗费的成本将更高。

（二）留置送达条件过于严苛，效果甚微

     依据《民事诉讼法》第八十六条规定，留置送达的前提是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书，法律规定采用见证人制度或拍照、录像方式记录送达过程。

实践中，法院工作人员在采用留置送达时，受送达人往往不予配合，而法律规定的见证人制度事实上很难实行，具体表现为：

    1、有关基层组织或单位并无法定的义务到场见证，这些可能涉及的见证人往往不愿惹麻烦，或者怕当事人责怪而拒绝见证。

    2、由于居住地分散，路途遥远，很多情况下无法及时找到见证人，或者当见证人赶到现场时，受送达人已经离开住所，这无形中为当事人逃避诉讼提供了空间。

    此外，法律规定留置送达的地点过于狭窄，限定为受送达人的“住所”，实践中，有的送达人故意躲避，经常不在住所或长期住院的情况下，留置送达则无法使用。

（三）邮寄送达存在不规范之处

    实践中，邮政投递工作与法院要求仍有很大差距，具体表现为：

    1、投递员往往缺乏专业的送达知识，将送达的诉讼文书或其他法律文书等同于普通的邮件，没有认真核对当事人的身份，尤其当代收人代为接收时，未严格要求代收人填写相应的证件号码，或未注明与当事人的关系，导致诉讼程序存在瑕疵。实践中还出现了投递员随意地将诉讼文书交予当事人的邻居、朋友、熟人等代收，以及由他人假冒当事人名字签收文书的情况，使送达工作难以实现预期效果，甚至损害当事人的合法权益。

    2、按照《法院专递规定》要求，当事人及其代收人应在邮件回执上签名、盖章或捺印，当事人及其代收人在签收时应当出示其有效身份证件并在回执上填写该证件的号码，然而在实践操作中却很少在回执上填写证件号码。

    3、按照《法院专递规定》要求，邮政机构按照当事人提供或者确认的送达地址送达的，应当在规定的日期内将回执退回人民法院，但是实践中邮政机构经常没有将回执及时退回，甚至有些回执根本就没有退回，使邮寄送达的效果大打折扣。

（四）公告送达随意性较大

    依据相关法律规定，公告送达的载体为报纸、法院的公告栏和受送达人的原住所地。实践中多采用报纸或公告栏的形式，由于受送达人无看报或关注法院公告栏的义务，事实上，受送达人获得公告内容仅存在可能性或偶然性，如此，公告送达的实效大大降低。此外，笔者以为，公告送达更注重的是程序意义而非实体意义，大多数受送达人并不一定知晓公告，反而使得案件审限过长，最终损害了实体公正。

（五）新型送达方式缺乏具体的法律规范

    据统计，截至2010年11月，我国电话用户已达11.5 亿户，互联网网民数达到 4.4亿，全国所有行政村开通了电话，100%的乡镇与 95%的行政村能上网。随着信息技术的不断发展，法院的送达工作与时俱进，不断创新，法律规定可以采用传真、电子邮件等方式。然而实践中，民事诉讼法或相关司法解释并未对这些新型的送达方式制定具体的操作规范，往往出现较大的随意性，法院对是否有效送达的反馈信息无法接收。

二、破解送达难的对策

（一）细化完善普通送达方式

1、直接送达

    一方面可以拓宽签收人的范围，对于自然人受送达人，如果在其住所或经常居住地无法找到其本人，可以交由有相当识别能力的同住人、雇用人或邻居签收，并制作送达通知书粘贴在受送达人住所，告知其送达情况；对于法人和其他组织受送达人，除了法律规定的负责收件人、诉讼代理人，也可交由有辨别能力的其他工作人员签收。另一方面，可以扩大送达地点的范围，规定与受送达人相遇的任何地方均可送达，同时明确法院通过电话、捎口信等方式通知受送达人领取诉讼文书的形式也视为直接送达。

2、留置送达

    取消留置送达的地点限制，除了法律规定的受送达人的住所、从业场所外，可增加与受送达人相遇的任何时间、任何地点均可留置送达。此外，取消见证人制度，在受送达人或其同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，法院工作人员在向受送达人讲明情况并查证其地址准确无误的情况下，通过拍摄现场照片、录音录像记录送达过程，告知受送达人在规定时间到法院或指定地点领取相关诉讼材料。

3、邮寄送达

    首先，在立法中明确邮寄送达作为主要而非辅助的送达方式，从源头上确保送达的公信力；其次，明确邮政送达的主体资格，直接送达的投递员准用法院工作人员送达的规定，增强送达人的责任意识；再次，邮寄送达可以试用留置送达，在确保送达地址清楚、准确的情况下，将邮件留在受送达人的住所或从业场所，在回执上标明。

（二）以信息化为依托构建新型的送达方式

    除了法律规定的传真、电子邮件方式送达外，法院可通过电话、短信，简洁、明确地告知受送达人诉讼文书内容，但应配备录音或查询电信部门的发送记录，确保受送达人有效接收送达信息。此外，法院可以通过当事人提供或其他合法途径获知的受送达人的qq、微博、微信号，快捷、有效地送达诉讼文书，也可以将法院网站或微博平台作为公告送达的有效载体。

（三）增强送达工作畅通无阻的社会合力

    为有效破解送达难问题，完善送达工作本身外，亟需从外围营造一片确保送达工作畅通无阻的净土。公安户籍管理部门应进一步完善人口登记制度，加强对流动人口的信息登记，提高信息的完整性、准确性，同时建立全国统一的信息网络，并在各法院设置信息查询终端。法院通过查询公民信息系统，可以较为方便查到当事人的住址、电话等相关信息，为送达工作带来方便。

                          卢氏县法院对“破解送达难问题”的调研报告

                                   卢氏县人民法院   刘仕方

    存在的问题：债权债务案件“玩失踪”，下落不明，故意躲避法院送达。被告明知原告起诉，故意躲避法院，有的被告人去楼空，吃闭门羹。还有一些公司，营业执照登记的地址要么不存在，要么没有工作人员，致使应诉等手续无法送达。在婚姻纠纷案件中，有一方外出打工，手机不接听，或者故意不说送达地址，无法邮寄送达。一般纠纷案件，只要有联系电话，当事人一般都能到庭签收，不能签收的，说明地址，邮寄送达。

    主要做法：

    一是到受送达人居住地公告送达，并拍照留存，这是最经济合适的公告送达方式。

    二是采用最多的是邮寄送达。因为在原告起诉时，就由原告提供了详细的被告信息，一般邮寄送达很能破解这一难题，个别不在家的，定时集中送达一批。

    三是使用留置送达。近年来，很多当事人拒签，依照民诉法规定，由两名以上法院工作人员留置送达。

    四是灵活公告送达方式。不局限于在人民法院报上公告，人民法院报属专业类报纸，刊登时间长，收看该类报纸的属于专业群体，不广泛，所以公告的实际效果不理想。该院一方面在《人民法院报》送达一些诉讼时效不太紧急的案件，大部分在《河南法制报》上及时刊登，节约时间。

    五是规范邮寄送达。首先应规范回执反馈时间，根据送达地址的距离确定反馈的时间，逾期应承担责任。其次对邮递员进行规范化培训，强化责任心意识，并要求签收人书写整齐，并注明与签收人的关系。

                           湖滨区法院诉讼文书送达中存在的问题及对策

                                     湖滨区法院研究室整理

一、送达难问题的原因

    一是故意躲避法院送达。被告明知原告起诉，故意躲避法院，使法院只知道被告大概位置不知道具体地址。

    二是原告不予配合，认为送达是法院的职责。特别是自然人，法院工作人员在送达时不认识被告，即便是见了被告，被告当场否认自己，工作人员就不敢贸然送达。这就需要原告到场辨认。

    三是被告人去楼空，无人接待。主要是一些单位，营业执照登记的地址要么不存在，要么没有工作人员，致使应诉等手续无法送达。（在邮寄送达中，一是送达回执手续办理严重滞后，致使法院案件的审理不能及时结案。二是签收人随意性较大。虽然在特快专递上已注明“需收件人本人或者同住成年家属签收”，但投递人员常常将邮件送达非收件人，也未要求由签收人注明与收件人关系，使法院无法判断送达是否有效。三是签收不规范。书写不规范，签收人的名字书写潦草，辨认不清；签收人不书写与收件人的关系；签收人不写证件号码。）

二、送达难问题的对策

    一是充分利用公告送达。对于故意躲避法院送达的，严格按照被告身份证登记的地址，或者能够确认的经常居住地进行送达，在基层组织的见证下能够确认上述地址无法送达的予以公告送达。如果被告身份证登记地址或者经常居住地有人居住，但不是被告居住，经调查无法得知被告地址的，予以公告送达。

    二是驳回诉讼请求。对于原告不予积极配合，致使无法向被告送达，或者穷尽一切办法无法查到被告提供的地址的，驳回原告诉讼请求。

    三是邮寄送达，无人签收的予以公告。对于单位没有人办公，或者办公地址拆除的，给其法定代表人送达，送达方式适用自然人的方式。如果法人死亡或出现其他无法签收的情况，对单位予以公告。

四是取证送达。对于当事人拒绝签收的，依照新民诉法及时拍照取证。

    五是灵活公告送达方式。不局限于在人民法院报上公告，人民法院报属专业类报纸，收看该类报纸的属于专业群体，不广泛，城市的报亭也没有卖的，所以公告的实际效果不理想。建议根据具体案件的情况，能够确定被告在某一个地区活动的，仅在本地区有影响的报纸公告即可，特别是一些经济文化生活类报纸，看的人多，普及面大。

    六是协议送达地址。引导双方当事人在签订合同时就约定，一旦发生纠纷诉至法院，由法院按照双方当事人在合同上约定的地址送达诉讼文书。

    七是规范邮寄送达。规范回执反馈时间，根据送达地址的距离确定反馈的时间，逾期应承担责任。对邮递员进行规范化培训，强化责任心意识。特别是签收人的签收行为，比如，要求书写整齐，注明与签收人的关系，注明证件号码，有必要的配备证件识别器，不但识别证件的真伪，同时对证件进行扫描，上传电脑。

                                     破解送达难的建议

                                     三门峡市法院  贾建兵

    民商事案件送达难，归根结底是送达被告难。因为原告为了尽早实现自己的诉求，往往希望法院采用最低、效率最高的方式完成送达行为, 而被告由于传统的“厌诉”情节或者恶意逃避的目的，不愿意配合法院的送达工作。加之我国的送达制度是计划经济时代背景下的产物，那时公民“单位人”属性较强，人口流动性不大，送达相对较为容易。但是由于社会环境的变迁、送达制度本身的缺陷、法院案件数量的剧增等因素，民商事案件送达难已经成为制约法院审判效率提高的重要瓶颈。

围绕送达难的表现和原因，同事们已经讨论较多，笔者不再赘述。站在同事们的肩膀上，结合我市实际，并在现有的法律框架范围之内，围绕完善送达提出一些粗浅的建议。

    1、强化原告的诉讼义务。原告起诉的时候应当有明确的被告，如果原告提供的被告信息不准确，导致法院直接送达或者邮寄送达不成的，则要求原告提供被告住所地居委会或村委会证明被告长时间不在当地证明（至少3个月以上），如果原告拒绝提供的，说明理由，驳回诉求。在原告提供证据的基础上，法院还要在当地进行调查，通过询问受送达人所在单位、邻居、亲属仍然无法找到被告的，做好记录，然后适用公告送达。这样做目的是防范司法风险，做好法官自身保护。

    2、建立村委会或居委会送达员联络队伍。建议在村委会或者居委会当中，聘用村委会或居委会组成人员（其他当地居民也可）1-2人担任人民法院送达联络员。联络员的主要职责是：送达前确认被告人地址的准确性（是否有其人、本人及近亲属是否在家），以便于法院直接送达；送达中充当见证人角色，便于留置送达；随时与法院沟通，便于法院随时送达。法院可以本着自愿、有偿的原则给予他们一定的报酬，该种送达的主体仍然是人民法院，联络员的主要作用是“情报沟通”。这种方式优点是符合中国熟人社会的情况，有利于提高送达的效果和效率，缺点是建立该队伍需要承担庞大的组织、协调工作，是一项长期的工程。

    3、敢于留置送达。在留置送达的规定中，新民事诉讼法规定，“可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。在实践当中，有些法官心存顾虑或者对信息化装备运用不足，导致该措施没有很好利用。鉴于我市两级法院办案法官均配备有执法记录仪，笔者认为，在送达过程中，要敢于、善于运用该手段完成送达，消除思想顾虑，只要在受送达人住所采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。

    4、尝试“电子送达确认书”。民事诉讼法第第87条规定，经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。因此，建议参照送达地址确认书的模式，在立案、庭审当中，征求当事人意见，制作标准的“同意电子送达确认书”（告知权利、义务和风险，可以采用微信、QQ、邮箱、短信等方式），经当事人签字同意，适用该送达方式。对不同意该送达方式的，仍然采用其他送达方式。

    5、用尽“送达地址确认书”。目前法院在立案阶段会要求当事人签送达地址确认书，并告知有关权利义务。对双方当事人均到庭参加庭审的，一审庭审中要再次确认双方的地址，并告知如有变更要及时通知合议庭，否则要承担的法律风险，并记录在案，之后，该确认书无论是在一二审、再审或者执行程序中，一直适用。

    6、加大处罚力度。对于恶意逃避诉讼，按照民事诉讼法的规定，将受送达人恶意逃避送达诉状的行为纳入妨害民事诉讼强制措施的范畴，给予罚款、拘留。