为了推进行政与司法良性互动，促进三门峡法治政府建设，充分发挥司法职能作用，运用司法程序协调官民矛盾，切实依法维护具体行政行为相对人、相关人的实体权利、程序权利，推动经济社会发展，维护社会和谐稳定，实现社会长治久安，我院对2009年全市受理审结、协调的行政案件认真进行了梳理，分析了行政机关在行政执法中的问题、致其败诉的原因，并对新形势下如何促进依法行政提出意见和建议。现将有关情况报告如下：

    一、2009年全市行政案件的基本情况和特点

    2009年，全市行政案件总体受案数量上升，协调结案数上升，非诉行政执行案件难度增大；群体性争议多，民生问题突出，行政机关应诉不积极，不出庭，不配合法院行政审判工作的情况时有发生，行政与司法良性互动急需大力推动。

    （一）行政案件总量上升，案件类型相对集中

    2009年，全市法院受理一审行政案件203件，较2008年129件增加74件，增幅为57.36％。案件类型涉及土地、拆迁、规划、公安等20多个种类，几乎涵盖全部主要的行政管理领域，土地、公安、房产登记、城建规划、房屋拆迁、土地承包经营，占全市一审案件数68％，其中，土地行政案件38件，占18.2％，排首位；公安行政案件19件，占9.3％，排第二；房屋登记15件，占7.5％，排第三；城建规划行政案件14件，占6.8％，排第四；房屋拆迁8件，占3.7％，排第五。

    （二）群体性诉讼增多，民生问题较为突出

    2009年行政案件中，因土地占用、征用、房地产开发、旧城改造、城中村改造引发补偿赔偿争议等群体性诉讼、涉及民生社会稳定的案件有所上升，共受理21件，占全市一审案件10％多点，此类案件与人民群众的生产、生活密切相关，涉及到人民群众的根本利益与生存，诉讼人数众多，极易引起群体性事件，达到处理好的效果难度大。这类行政案件将是当前和今后一个时期行政诉讼的基本类型之一。

    （三）纠纷化解难度加大，信访、上访隐患一触即发

    当前，在土地、拆迁案件中，官民利益冲突严重，使行政审判工作面临巨大的压力。因土地征收、房屋拆迁引发的行政争议情况复杂，利益冲突严重，涉及人民群众的根本利益和生存基础。不受理，因不立案引起信访，受理后因处理不满意引起信访。处理好这类案件，消除信访隐患，仅靠法院的行政诉讼难以解决，必须利用各种社会管理资源，运用综合手段，尤其是行政司法良性互动，沟通平衡各方利益关系，切实保护并实现行政相对人、相关人的实体权利、程序权利，才能解决问题，消除信访上访隐患，促进经济社会和谐稳定发展。

    （四）行政机关败诉率偏高，部分行政机关的执法水平有待提高

    2009年，全市法院判决行政机关败诉案件11件，包括判决撤销4件，判决变更2件，判决履行法定职责3件，判决确认违法或无效1件，判决赔偿1件，判决败诉案件占全部判决案件数的45％。败诉率偏高，部分行政机关的执法水平有待提高。据统计，败诉率排在前5名的是房产登记、土地征用、房屋拆迁、公安、交通行政诉讼案件。

    （五）非诉行政执行案件数量增多，执行难度增大

    全市法院非诉行政执行中在监督和支持行政机关依法行政方面发挥着重要作用。2009年全市受理行政机关申请法院强制执行的非诉行政案件554件，执结515件，未结39件，执行难问题仍然存在。

    （六）协调撤诉率上升，化解行政争议成效显著

    2009年，全市法院解放思想，转变观念，树立化解行政争议，促进官民和谐的理念，积极运用协调办案的方法，化解行政争议。2008年全市协调撤诉率15％。2009年协调撤诉率49％。这说明，协调解决行政争议已成为行政机关和人民法院的共识，行政行为利益相对人、相关人也乐于接受。人民法院在行政机关的配合和支持下，通过协调化解行政争议，取得了较好的法律效果、社会效果与政治效果。

    （七）行政机关配合法院行政审判工作意识不断增强，行政与司法良性互动局面正在形成

    2009年10月我们三门峡市成立了以副市长崔保连为主任、十多个政府部门主要领导参加的行政争议协调委员会，法院与行政机关的交流互动机制已经形成。行政机关不应诉、不答辩、不出庭、不配合行政诉讼的情况有所减少，理解支持行政审判工作的情况增多。不少行政争议在行政机关的配合下通过协调得到妥善解决，全市行政与司法良性互动的局面正在形成。

    二、行政机关败诉的基本情况

    行政机关败诉的情况主要包括以下几个方面：

    （一）具体行政行为的证据问题

    调取证据，核实证据，就主要证据向相对人出示，听取相对人对证据的意见，依查证属实的证据作为所作具体行政行为的前提与基础。从行政诉讼中行政机关败诉的情况来看，行政机关所调取的证据不规范，不全面，没有听取相对人对证据的意见，即使听的，也无视相对人的意见，没有对证据论证固定，使所作具体行政行为缺乏客观事实根据，最终导致在行政诉讼中败诉，此类败诉占全部败诉的60％，主要集中于行政登记、行政处罚、行政裁决、行政确认等案件中。

    （二）行政行为违反法定程序

    重实体、轻程序是我国的思维传统习惯，也是行政执法中存在的较为普遍的问题，主要表现为违反正当程序原则。一是没有出示证件，没有告知行政相对人的法定权利和义务；二是剥夺利害关系人的参与权、知情权；三是剥夺或变相剥夺行政相对人的陈述权、申辩权，有些行政机关作出行政处罚时虽然告知了相对人依法享有陈述、申辩权，但未按规定保障相对人行使权利；或者不给相对人行使权利的时间和机会，就是给了时间和机会，行政机关作出具体行政行为时，也不理会和考虑相对人的陈述和申辩，使相对人的陈述和申辩权利流于形式；四是剥夺相对人及相关人要求听证及其听证的权利。

    （三）具体行政行为适用法律错误

    行政机关在作出具体行政行为时适用法律错误主要表现为：一是不能准确把握立法本意和所适用法律调整的对象和范围，导致适用法律错误；二是对事实定性不准，导致适用法律错误；三是不能全面把握所适用的部门法律体系，导致适用法律不全面而出现错误；四是违反适用法律法规的基本原则，在下位法与上位法冲突时适用了下位法，在特别法与普通法冲突时适用了普通法，在新法与旧法冲突时适用了旧法，有的甚至适用了明显违法的低层级的规范性文件；五是适用法律表述不明，笼统地表述为根据有关法律规定。

    （四）不依法履行或拖延履行法定职责

    因行政机关不依法履行或拖延履行法定职责而导致败诉的行政案件，占全部判决案件数的30％，问题较多。如一些行政机关不依法应相对人的申请进行信息公开，不按法定期间作为，还有一些行政机关不依法履行职能，使公共管理缺失，给经济社会发展带来不利影响和后果。

    （五）行政行为自由裁量不当

    不适当行使自由裁量权的行政行为一般表面上合法，但合理性存在较大问题，行政行为实质上不公正，从而导致败诉。一是行政处罚与相对人的违法行为不相适应，明显偏重或者偏轻。如有些行政机关对违章行为不考虑起因和具体情节，不引导教育，能协调不协调，一律顶格处理，使相对人产生不满。二是同样情况差别对待，如在同一行政处罚案件，双方均有责任和过错，只处罚一方，导致对抗升级，矛盾激化；在行政许可案件中，在同等条件下，不通过法定程序，对一方许可，对其余的不予许可，使公众产生合理怀疑。

    三、行政机关败诉的原因分析

    行政机关败诉的原因主要集中于以下几个方面：

    （一）有的行政机关习惯于传统思维和做法，依法行政观念淡薄

    我国是传统的封建国家，重实体，轻程序，长官意志，缺乏公民意识，忽视对公民合法权益的维护和保护。因此，在具体的行政执法过程中，依法行政意识不强，往往侵犯行政相对人、相关人的实体权利和程序权利，引发行政争议形成诉讼，法院很难维持具体行政行为，甚至造成行政机关赔偿。对这类问题，如果处理不当，还会引发严重的社会问题。还有的地方政府出台地方“土政策”，只着眼于地方利益，眼前利益，与法律法规和国家政策冲突。这样以来，欲速不达，事与愿违，为此，付出了更大的社会成本，影响了社会和谐稳定，影响了经济社会发展。

    （二）有的行政机关从源头上化解行政争议的意识不强，解决实际问题的力度不够

    随着改革开放的深入，经济社会的迅速发展，尤其是我国法制建设的完善，法治进程的推进，无论是公民还是法人，其主体意识、权利意识不断增强，传统落后的行政方式已不适应多层次、多领域、多主体的利益需求和平衡，单靠司法手段和事后行政救济解决大量的行政争议已不能保证和维护社会的和谐与稳定，也谈不上科学发展。因此，化解行政争议必须从源头上开始，这就要求行政机关无论在作出全局性决策还是在作出具体行政行为之前，都应考虑我国现行的宪法、法律、法规，考虑各方主体利益的实际平衡，预防和避免产生行政争议。实际工作中，一些行政机关缺乏从源头上化解行政争议的意识，对预防和解决行政争议的根本性、基础性的工作不够重视，不着力，不善于在具体行政行为中寻找和发现矛盾，寻找各方主体合法权益的平衡点；有的从根本上忽视对相对人、相关人的合法权益的保护；行政决策没有取得人民群众的了解、理解和认同；个别执法人员在执法中方法简单，态度粗暴生硬，对其不当执法造成的不良影响和后果，不及时积极补救，从而导致矛盾激化，使受害人上诉信访。一旦引起行政诉讼，行政机关不积极配合，法院协调时，涉及其部门利益，不愿意切实为群众的合法权益让步等。

    （三）有的行政机关应诉不积极，行政执法责任追究缺位

    我国行政诉讼法颁布二十多年，行政审判也开展二十多年，但有的行政机关对行政诉讼有抵触情绪，应诉不积极，不提供书面答辩，在法定期间内不提交作出具体行政行为的法律依据和事实证据，也不向人民法院提出书面的延期申请。不但法定代表人不出庭，本行政机关也不派人员出庭，只委托代理人出庭；个别行政机关及其行政执法人员对行政案件败诉，也不在乎，既不查找败诉原因，也不真正纠正错误，对行政诉讼败诉消极应付，即使重新作出行政行为也不根据事实和法律，仍属违法行政行为，极个别行政执法人员不排除与原告恶意串通，故意隐瞒有关事实和证据损害第三人利益的情况。产生以上问题的根本原因是有些行政执法人员责任心不强，对依法治国、依法行政的意义认识不高；从制度上来讲缺乏行之有效的对违法行政导致败诉责任的追究机制和激励机制。

    （四）有的行政机关工作人员执法水平有待提高，执法能力有待增强

    实行以法治国，建议社会主义法治国家是我国宪法确认的目标和方向，随着依法治国基本方略的实施，我们三门峡市的行政机关的行政执法水平、执法能力有了很大的提高。但仍有个别市、县行政机关的行政执法观念、执法水平和能力停留在计划经济时代的管理方式、方法上，不重视对宪法、法律和行政法规的学习领会，不注重提高行政执法人员的政治素养、法律素养、文化素养、道德水平和行政执法技术与水平，行政行为存在事实不清，证据不充分，程序违法，论理缺乏逻辑，没有说服力，引用法律错误等问题。一些行政机关执法能力不能适应解决复杂行政争议的需要，特别是在征地、拆迁补偿、环保、低保等领域，法律法规相对滞后，在此类行政执法中对公共利益，对群众利益等相关社会问题关注不够，导致矛盾复杂化。如遇突发事件，直接影响社会和谐与稳定，如通过上诉信访不能解决问题，诉讼到法院，人民法院不得不从法律法规的角度对具体的行政行为与不作为进行严格的合法性审查。

    （五）进一步提高依法行政水平预防和化解行政争议的建设

    当前，我国正处在社会转型和经济体制转轨，各种社会矛盾叠加碰撞，各种思想文化价值观念急剧变化发展生成时期，经济社会全面发展面临空前压力。全市两级法院和行政机关共同担负着化解社会矛盾，平衡各方主体利益，维护社会稳定，推动经济社会和谐，科学发展的重要使命。为此，我们建议：

    （1）提高对依法治国依法行政重要性的认识，做到自觉依法行政。

    依法治国建设社会主义法治国家，是我们党长期执政经验的总结和升华，是人类社会文明发展的必然，宪法的产生是为了限制规范皇权王权，对现代国家而言，限制规范并确认保障国家权力，依法行政，建设法治政府、有限政府、服务型政府的要义是职权法定，越权违法，用权按照程序，尊重并保障相对人、相关人的实体权、程序权，如陈述权、申辩权、参与权、知情权等，否则行政行为违法，就要承担相应的行政法律责任。而行政诉讼制度的价值基础是维护，支持依法行政，纠正制裁违法行政，给行政相对人一个司法救济的渠道和机会。

    目前，我国社会主义法制体系已基本形成，正在不断完善。法治观念日益深入人心，社会主义法治理念，“三个至上”、“三个统一”指导着行政、司法及其他社会管理领域的工作。我国人民学法、用法的自觉性、积极性日益增长，主体意识、公民意识、权利意识扎根于社会生活的方方面面。因而，全社会各方主体都在关注国家行为，政府机关的行政行为，司法机关的司法行为，一切是非评判，责任划分与承担，利益调整都离不开宪法、法律、法规，也离不开人类文明积累的所有智慧及其成果，因此依法治国，依法行政，公正司法是历史的必然。

所以无论从行政领域还是司法领域，对此必须有高度清醒地认识，否则会犯不可挽回的历史性错误。

    （2）高度重视行政执法队伍建设，不断提高行政执法水平。

    我国的宪法和法律是党和人民意志的体现，宪法和法律的执行是通过政府行政机关的行政执法而实现的。因此，行政执法能力和作风直接关系我党的执政能力，关系人民群众对政府的信任程度，政府行政机关主要领导需要充分认识依法行政在经济社会发展中的重要意义，坚持依法推动经济社会发展。深入具体分析依法行政的形势和任务，正确评价行政执法队伍，并高度重视行政执法队伍建设。针对行政机关败诉高发领域的行政执法问题，研究部署进一步加强行政执法队伍建设的措施，努力为依法行政，促进经济社会科学发展提供有力的政治思想和组织保障，建设各级政府行政机关，充分利用各种教育培训形式和载体，加大培训力度，鼓励自学，不断提高行政执法人员政治业务素质，不断提高道德水准，不断提高执法水平和技能，实现不断增强行政执法能力。

    （3）推进行政与司法良性互动，建立完善多元化解行政争议机制。

    新形势下，积极应对经济社会形势变化的新问题，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，及时妥善化解行政争议，确保实现“保增长、保民生、保稳定”战略目标，是人民法院和行政机关共同的政治责任。行政机关和人民法院应当加强良性互动，相互理解，相互信任，相互支持，形成预防和化解行政争议的整体合力，共同完成化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，促进社会和谐发展的重任。

    1、大力推行行政案件协调委员会制度。

    2007年7月，洛阳市人民政府成立疑难行政诉讼案件协调委员会，主要解决重大疑难行政争议。协调委员会由洛阳市委常委常务副市长任主任，政法委书记、主管副市长、中级人民法院院长任副主任，市纪委、法院、检察院和其他相关部门的负责人为成员，有明确的工作职责、运行程序和配套机制。洛阳市协调委员会成立以来，解决了一些疑难复杂、长期进行进京赴省上访案件，强化了行政机关责任，加强了法院与行政机关的良性互动，优化了行政执法、行政司法环境，得到了最高法院的肯定与推广。我们三门峡市于2009年10月成立了以崔保连副市长为主任，其他相关领导为副主任，相关部门负责人为成员的行政案件协调委员会。我们建议正常运作，形成机制，发挥应有作用，并在全市范围内推广这个行政案件协调委员会。

    2、努力提高行政首长出庭应诉率。

    行政首长出庭应诉是指被诉行政机关的首长亲自参加庭审或参与案件协调。行政首长出庭或亲自参与行政诉讼案件的协调对增强行政机关领导的法治意识，提高本机关行政执法水平与能力，树立行政机关良好形象，增进群众对行政执法的理解和信任，促进官民和谐，都具有重要意义。实践证明，行政机关首长出庭应诉率高的行政机关，行政执法水平提高的就快，一旦行政争议进入行政诉讼，大多数能在行政首长的重视下得以协调并有效化解。目前，我们三门峡两级法院的行政诉讼，行政首长出庭应诉几乎没有，因此，建议三门峡市政府借鉴外地经验尽快出台相关规定，作出强制性要求，提高全市行政首长出庭应诉率。

    3、建立和完善司法建议落实反馈制度。

    司法建议是人民法院审判职能的延伸，在推动依法行政、化解行政争议方面有着非常重要的作用。我市两级法院在行政审判工作中一直坚持向行政机关发司法建议的工作。但一些行政机关对司法建议的落实和反馈工作重视不足，司法建议的功能没有得到应有的发挥。建议市政府在全市建立对法院司法建议的落实，反馈制度。要求行政机关将司法建议的落实情况及时函告人民法院，并将此项工作纳入绩效考核，对拒不落实司法建议并导致严重后果的，进行责任追究。

    ４、重视和发挥各级行政机关法制机构的功能和作用，促进行政争议化解在行政程序中。

    行政机关法制机构是处理行政复议案件，监督行政执法和出庭应诉的重要机构，是法院和行政机关沟通联系的桥梁和纽带，在推动本地区、本部门执法水平提高方面具有特殊的作用。目前，一些市、县的主要领导对行政机关法制机构的建设重视不够，有的法制机构开展工作比较困难，不能适应日益增多的行政争议及其行政工作的需要。我们建议，各级政府主要领导要加强对政府法制部门的建设，扩充人员编制，注重人员学习培训，落实物资经费保障，为法制机构的发展提供充分条件。充分发挥法制机构在规范执法，提高执法水平方面的作用，充分发挥行政复议等非诉讼程序化解行政争议的功能，力争把行政争议化解在基层，化解在初始阶段，化解在行政程序中。

    ５、实行违法行政行为责任追究制度和绩效考核制度，提高依法行政水平。

    规范行政执法行为，改进行政执法工作，最重要的还是依靠内部管理制度的监督与制约。建设各级政府实行违法行政行为责任追究制度和绩效考核制度，对故意不履行或拖延履行法定职责，在违法行政行为中存在重大过失，拒不履行法院生效行政裁决的相关人员进行责任追究。将行政机关行政诉讼败诉情况及违法行政行为人员的执法违法情况记录在案，纳入年度绩效考核，促使行政执法人员科学理性执法，良性执法，公正执法，不断提高行政机关的依法行政水平。

附件一

    土地行政案件行政机关败诉原因分析

    近年来，在行政诉讼中，涉及城市建设征地、农村集体土地权属等土地行政案件数量较多，政府和土地管理部门的败诉率居高不下。2009年全市共受理一审土地行政诉讼案件28件，占全市一审行政案件总数的18.2％，排首位。在行政机关行政诉讼案件中，土地行政案件败诉率50％以上，排各类败诉案件的第一位。具体败诉原因如下：

    （一）土地权属登记案件败诉的主要原因是权属审批，调查材料不全，重复登记和越权发证。

    一些土地管理部门不重视档案管理，权属来源材料登记简单，有的只有权属证书存根，没有地籍调查和权属审核等法定材料，土地管理部门在诉讼中难以提供土地权属来源的主要证据，导致败诉。土地登记中常见的程序违法情形是不依法公告和重复登记，不少重复登记发生在旧证换发工作中。一地两证和土地使用证记载面积、四至交叉重叠问题，这是土地行政登记案件败诉率高的主要原因。

    （二）土地裁决案件败诉的主要原因权属来源没有查清，忽视调解程序和越权裁决。

    随着土地资源日益紧缺、集体土地征收、宅基地使用等土地所有权和使用权争议案件明显增多。根据法律规定，土地权属争议首先由人民政府作出裁决，对裁决不服以提出行政诉讼。对这类案件有的行政机关没有很好深入基层调查取证，全面了解掌握事实，仅凭一方当事人的证人证言，使土地所有权、使用权归属发生错误，有的对争议土地权属多次裁决，土地面积，四至屡有改变，且和实际情况不符等。有的行政机关忽视先行调解这一前置程序，不注意从源头化解争议，简单作出书面裁决，上交矛盾。

    （三）集体土地征收案件败诉的主要原因是未批先占，土地补偿数额不足，有的甚至未批、未征而强占，一分未补偿。

    一些农村集体经济组织诉政府为企业、开发商颁发国有土地使用证的纠纷案件，表面是土地使用权纠纷，实质是对土地所有权性质和征地补偿有异议。政府出让土地限于土地性质为国有，对集体土地必须经过有批准权的政府依法批准征收后才能出让，但一些地方政府以发展地方经济为名，允许和鼓励单位、个人先行占地，为单位、个人颁发土地使用证或者事后补办用地手续，政府颁证行为和单位、个人占地行为明显违法，农村集体经济组织直接起诉征地，占地行为的行政案件中，土地补偿不足或者没有补偿是行政机关败诉的主要原因。有的明知有新的较高的补偿标准却运用旧的较低的补偿标准，有的补偿不能维持农民现有的生活水平，不符合国家政策等。

    （四）行政机关消极应诉，不履行举证责任。

    鉴于上述行政机关败诉的原因，建议政府和土地管理部门认真履行土地登记职责，特别要注重审查土地登记权属来源依据，严格遵守四邻指界、公告等法定程序；在处理土地裁决案件时，深入基层，走近群众，强化调解意识，注重在行政程序中化解纠纷，避免扩大和上交矛盾；树立正当程序观念，认真听取各方当事人的意见，依法维护利害关系人的合法权益；遵守法定程序，涉及农民土地补偿时，补偿标准在允许范围内就高不就低，充分保护农民利益；坚持以人为本，理性公正执法，切实促进依法行政。

附件二

    公安行政案件行政机关败诉原因分析

    公安行政案件属我市传统的、数量较多的案件类型，与人民群众的切身利益息息相关。2009年全市受理一审公安行政案件19件，占全市一审案件数的9.78％，排第二位。公安机关败诉率26.44％，在行政机关败诉案件中排第三位。公安行政败诉的主要原因如下：

    （一）证据收集等方面的问题。

    一是一些执法人员对相对人的违法行为不注重收集证据，或者因疏漏未及时收集证据，导致被诉行政行为因主要证据不足而败诉，这是公安机关败诉的主要原因。有些公安机关在接到报案后，没有在第一时间收集固定证据，而是于案发多日后进行简单调查。二是对互相矛盾的证据没有加以合理排除，定案证据没有形成证据链条。三是取证方法不合法，有的执法人员一人执法自问自说，询问（讯问）笔录不具有证据合法性。四是不能组织主要证人出庭作证。根据最高法院《关于行政诉讼证据若干问题规定》，证人除了符合法定情形可以提交书面证言外，都应当出庭接受当事人的询问和质证。诉讼中，公安机关一般使用证人证言证明其认定的事实，较少组织证人出庭，当对方当事人对证人证言提出合理异议时，法院将很难采纳公安机关提供的证人证言定案。这种情况在治安处罚案件中比较普遍。

    （二）执法程序方面的问题。

    有的执法人员忽视民间纠纷调解先行程序，对于情节轻微的一些乡邻治安纠纷，工作方法简单机械，较少运用甚至不启动纠纷调解程序，不注重从源头开始化解矛盾；有的执法人员变相剥夺相对人的陈述申辩权，如将权利告知书和处罚决定书同时送达，不给相对人陈述申辩的时间和机会等。

    （三）处理案件的公正性问题。

    对行政案件的公正性关注不够，是公安机关常见的败诉原因。有些公安机关对整个纠纷缺乏全面调查，简单根据违法后果作出行政处罚，导致相对人对处罚结果不满，情绪较大；有些公安机关对双方都有过错的仅处罚一方，致使被处罚人难以接受；有些公安机关对相对人轻微的违章行为顶格处罚，没有以教育为主，处罚结果和违法程度之间显然不相适应等。

    基于上述原因分析，建议公安机关针对容易引起败诉的问题进行专题研究，加强对执法人员的专门培训，进一步提高公安执法能力；坚持办案法律效果和社会效果相统一，执法中不仅要考虑行政行为的合法性，还要考虑其合理性；转变执法理念，深入基层，强化调解，坚持从源头化解矛盾，促进地方平安建设。

附件三

    房产登记案件行政机关败诉原因分析

    2009年全市法院共受理一审房产登记行政案件12件，占全市一审案件的5.83％，排第三位。房产管理部门败诉率55.36％，在行政机关败诉案件中排第二位。房产管理部门败诉的主要原因如下：

    （一）对申请材料的真实性审查不严。

    对申请人提交的身份证、签名等材料的真实性没有认真审查，错将虚假材料作为房产登记依据，致使非权利人取得实际权利人的权利或资格，导致行政机关不仅败诉，而且还要承担错误登记的赔偿风险。

    （二）对申请人是否提交了法定材料审查不严。

在申请人未提交土地权属来源证明的情况下给予房产初始登记，引起土地使用权人或其他权利人对房产证提起诉讼；申请人没有提交房屋竣工报告等法定材料而给予房产登记，引发相关权利人对房产证的合法性提出争议等。

    （三）没有遵循法定程序。

    一是房屋产权转移单方到场签字，违反房屋买卖双方到场验证签字的程序要求，导致登记错误。二是没有认真核对房屋登记薄或房屋登记申请材料，出现一房多证，或者房屋面积交叉现象。三是违背生效法律文书确定的内容，或者违反查封、协助执行等强制措施的相关规定作出违法登记。四是违反房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则进行登记发证，土地管理部门只管发土地证，房产管理部门只管发房产证，致使房屋所有权人与土地使用权人分离，当事人不得不进行多轮诉讼。

    （四）没有审查应当审查的其他事项。

    除法律、法规和部门规章规定外，房产管理部门在房产登记中应尽到行政管理的一般注意义务，因没有审查应当审查的其他事项而导致败诉的案件，占有一定比例。一是在明知可能有争议的情况下，或者已经收取调查费后，没有进行必要的实地查看，仅根据申请人的申请进行登记，导致房屋位置、面积、户型等基本情况与实际不符，实际居住人和登记权利不一致。二是对以继承、受赠为由申请房屋所有权转移登记的，对申请变更事由和房产共有情况没有进行必要的核实，导致对房产登记形成争议。三是有些房产管理部门对申请登记是否受到限制审查不严，没有查明登记房屋是否已经设定抵押，或者存在其他限制登记的情形，导致登记行为违法的。

    鉴于上述行政机关败诉的原因，建议房产管理部门加强对业务人员的培训，认真履行审查职责，避免虚假登记；完善房屋登记必要审查核对制度，建立便捷的查询机制，预防和减少房屋登记纠纷发生；加强登记机关内部工作衔接和信息共享系统管理，保证房产权利主体的一致性；建立和土地管理部门的资源共享系统，避免土地和房产登记不一致情况发生。

附件四

    房屋拆迁案件行政机关败诉原因分析

    2009年全市受理一审城市房屋拆迁行政案件8件，占全市一审案件数的3.07％，排第六位，房屋拆迁部门败诉率32.26％，在行政机关败诉案件中，排第七位。房屋拆迁部门败诉原因如下：

    （一）未经任何法律程序强制拆除房屋，侵犯公民财产权。

    一些地方政府组织拆迁指挥部、综合执法小组等，未经任何法定程序，直接对居民房屋强行拆除，严重侵犯公民财产权；一些地方政府以发展经济为名组织政府临时机构或者以房屋拆迁部门代替建设单位充当拆迁人，为了赶时间、赶任务，未经拆迁许可就实施拆迁，导致拆迁程序违法，引起国家行政赔偿。

    （二）房屋补偿不公。

    一是没有经过市场评估，当地政府直接确定房屋补偿标准，引起被拆迁人不满。二是虽经评估，但评估价格以当地政府公布的货币补偿基准价为基本依据，和房地产市场价格往往存在一定差距。三是评估机构不中立，没有评估资格等，最终导致补偿不公。这些是房屋拆迁行政案件中的突出问题，也是引起被拆迁人诉讼、信访、上访的主要原因。

    （三）强制推倒房屋，事后难以补救。

    一些房屋拆迁部门实施强制拆迁时，对屋里的财物不清理、不清点、不保存，直接推倒房屋，导致事后难以补救。

    （四）应当补偿（赔偿）的具体数目不清楚、不准确。

    一些房屋拆迁部门工作不深入、不细致，对被拆迁房屋的情况缺乏完整准确调查，没有全面收集被拆迁房屋的相关证据，导致被拆迁人对补偿数额产生争议。有的没在收集房屋产权证书等相关证件，对被拆迁房屋面积按无证对待；有的附属物登记与实际不符，该补偿的没有补偿；有的将商用房认定为民用房，降低补偿标准等，引发行政诉讼。

    鉴于上述败诉情况和原因，建议房屋拆迁部门增强职权法定意识，坚持依法实施拆迁；拆迁中要充分考虑被拆迁人的合法权益，房屋价格评估坚持市场评估原则，废除或修正地方评估标准，给予被拆迁人公平、公正补偿；拆迁过渡期间为被拆迁人提供安全舒适的生活条件，使被拆迁人平稳过渡；培养执法人员树立良好的工作作风，深入基层调查了解民情，多做群众工作，积极运用各种调解方式解决安置补偿问题，努力促进各方协商一致，力争和谐拆迁。

附件五

    城建规划案件行政机关执法问题

    2009年全市受理城建规划行政案件14件，占受案总数的6.8％。城建规划行政案件数量不多，但城建规划执法中存在问题多，其主要问题如下：

    （一）不履行或者拖延履行法定职责。

    城建规划管理部门不履行或者拖延履行查处违法行为的职责，由此引发的不作为诉讼案件有所增加，败诉率高。如对利害关系人的投诉、举报、申请事项不积极调查处理，放任违章建筑在举报声中越盖越高，造成违章建筑既成事实；未将处理结果正式告知利害关系人，引起利害关系人对不处理、不告知行为提起诉讼。

    （二）认定事实不清，主要证据不足。

    一是重复许可，对相对人已经获得建筑许可且建成房屋的，基本不真实的材料在同一位置又为他人颁发建筑许可证。二是忽略了对相关环境因素的考察，作出规划许可违反国家关于楼间距等方面的强制性规定，影响建筑物消防安全，影响相邻权人采光、通风等权利。三是颁发建设工程规划许可证把关不严，突破道路规划红线。四是随意改变住宅小区容积率，引发业主诉讼。

    （三）违反法定程序。

    主要表现为作出城建规划行政处罚时不告知当事人陈述的申辩的权利，不听取利害关系人的陈述和申辩，发放建筑规划许可证过程中对应当公示的事项未公示等。

    鉴于上述行政机关的败诉原因，建议城建规划管理部门采取加大责任追究力度等有效措施，真正增强依法行政意识，及时履行行政职责，杜绝该作为不作为、不该作为乱作为现象；通过业务培训、日常工作跟踪考核等制度，提高执法人员的依法行政能力和水平，树立和维护城建规划行政执法队伍的良好形象。

附件六

    行政行为瑕疵问题分析

    我们在审理行政案件中发现，有些行政行为存在明显瑕疵，法院虽然没有判决撤销瑕疵行政行为，但这些瑕疵问题影响了行政行为的严肃性，一些瑕疵问题被当事人当作申诉和上访的主要理由，引起公众对政府和法院工作的误解，造成了不良的社会影响。瑕疵问题归纳起来主要表现在以下几个方面：

    （一）行政行为形式方面的瑕疵。

    如行政法律文书没有文号，没有签发人，存在打印错误；行政处罚决定书认定事实手写字迹潦草，无法辨认；行政处理决定书表达相对人名字和名称错误；行政裁决书涉及的面积、金额等数字有误。人民法院对这些问题一般允许行政机关自行纠正，但容易引起相对人不满。

    （二）行政行为程序方面的瑕疵。

    行政行为虽然履行了主要行政程序，但履行过程中有明显缺陷：一是审批程序瑕疵，如在土地登记程序中表格填写事项不完整、审批表中缺乏相关领导签字、没有签署时间。二是取证瑕疵，如治安处罚案件中，制作调查笔录不规范，由实习人员或者联防人员代表民警做出笔录，时间、地点、记录人存在冲突，笔录质量不高，出现文字错误等。三是违反内部程序规定，缺乏必要的内部审批程序，或者审批程序、审批时间颠倒。四是作出行政行为超出规定期限。五是送达不规范，留置送达时送达回证上遗漏见证人签字，可以直接送达的进行邮寄送达或者留置送达等。程序瑕疵虽然没有违反主要行政程序，法院一般也不仅仅因此撤销行政行为，但这些瑕疵问题增加了相对人对行政行为合法性的置疑，引起不必要的行政诉讼。

    （三）行政行为适用法律的瑕疵

    行政行为适用法律瑕疵主要表现为行政行为虽有法律依据，但在法律文书中表述不全面、不准确。如没有引用法律、法规和规章规定，仅引用政府部门下发的规范性文件；笼统表达“根据法律规定”，没有写明法律法规名称和具体条款；只引用部门法律规定和条款等。虽然法院允许行政机关对行政行为的法律适用予以进一步说明，但容易引起相对人产生抵触情绪，使行政纠纷难以解决。

    鉴于上述行政行为的瑕疵问题，建议行政机关强化内部管理，完善相关的规章制度，加强内部监督；加强行政执法人员责任意识，减少或者避免行政行为瑕疵的出现，维护行政执法严肃性。