随着经济与社会的发展，我国现行法律制度在保护当事人的民事权益方面，行政职能和诉讼职能不断完善，行政和诉讼为社会服务的功能不断拓展，由此引起民事法律关系与行政法律关系、民事诉讼与行政诉讼相互关联，出现了民行交叉的现象。妥善保护当事人的民事权益，最基本的诉讼制度就是民事诉讼和行政诉讼。民行交叉案件属于诉讼疑难案件之一大类型。在民事诉讼和行政诉讼制度中还缺乏明确系统的规定。从审判实践中遇到的民行交叉问题看，民行交叉案件类型较多，不易划分；民行交叉案件原因复杂，不易归类；民行交叉案件解决难度较大，观点纷呈。

    一、审判实践中民行交叉现象

    在现实生活中，民事与行政关联的方面比较多，在不同经济和法律的领域，具体的民行交叉表现形式和争议的法律问题各不相同。审判实践中遇到的一些民行交叉案件，根据案由简单粗略的归纳，有以下几个方面。

    1、行政职权的立法变化引起的民行交叉问题

    随着立法关于行政职能在民事权益确立制度方面的变化，解决当事人之间民事权益之争的方法也在变化。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”因此人民法院针对土地、房屋权属确认的民事判决将终止，针对土地房屋类权属的取得确认纳入行政职能，对行政程序处理仍有权属争议的，通过行政诉讼程序解决。当事人之间的转让房屋、土地等权属是否变化，不再由当事人的意思表示决定，应当经过一定的行政登记行为才发生物权的变化。立法变化引起的民行交叉案件的类型大致有:国有土地所有权使用权权属纠纷，集体土地所有权使用权权属纠纷，征地手续不完善引起的土地纠纷，农村土地承包合同关系与征用占用土地而引起的纠纷，因移民等土地流转、互换纠纷，房屋买卖引起的房屋权属纠纷等等。当事人之间针对土地房屋等财产关系，与已经发生和即将发生的行政关系交织在一起。针对此类财产关系的争议，当事人既有依据财产关系提起民事诉讼的，也有依据行政行为提起行政诉讼的。有经过民事一审或者二审后，又告知当事人应当通过行政或者行政诉讼解决的。由于对当事人之间争议的房屋权属问题，不仅与双方的合同联系，又和相应的行政行为相联系，对由此引起的一些案件是行政诉讼还是民事诉讼的问题认识不清，出现一些民行交叉案例。

    2、行政诉讼受案范围的变化引起的民行交叉问题

    随着我国行政诉讼制度的建立、发展，各地人民法院在行政诉讼受案范围方面进行着不断的探索和完善。我国现行的行政诉讼法在采用列举式对受案范围和非受案范围规定的同时，还规定法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。由于对“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的认识不同，各地的行政审判实践在受案范围方面，均进行着有益的探索，行政审判的受案范围也不断进行调整，由此引起一些民行交叉案件。如公证书、火灾认定书、交通事故责任认定书等，行政诉讼法没有明确将这些纳入行政诉讼的受案范围，依照有关司法解释的规定，作为民事诉讼证据的审理范围。有些地方的人民法院将其纳入行政诉讼受案范围后，针对该部分的争议成为行政诉讼的审理范围，民事诉讼中将直接以行政诉讼的结论作为判决的依据，不再列入民事诉讼证据的审查范围。而后行政诉讼对此类行政行为又从行政审判的受案范围内剔除。行政诉讼的受案范围变化，引起民事诉讼证据方面的民行交叉问题。

    3、人身关系引起的民行交叉问题

    结婚、离婚协议，经过登记才产生效力，确立婚姻关系的有无。在有关继承纠纷的案件中，有对结婚证的颁发和婚姻关系产生争议的。在对离婚协议的财产分割纠纷的案件中，有对离婚证的颁发程序产生争议的。在这类案件中，有的针对婚姻关系的证件进行行政诉讼；有的在继承等财产分割案件中，要求先依婚姻法及其解释的规定对婚姻关系进行确认，然后依此作为分割财产的依据。对婚姻关系的确认之诉，有提起民事诉讼的，也有提起行政诉讼的。

    4、民事诉讼和行政诉讼并行的民行交叉问题

    根据最高人民法院的司法解释，针对工商登记的企业资产所有权性质，可以据实认定。关于工商登记方面发生的纠纷，一是表现在出资方面，二是表现在法定代表人的变更方面。关于出资方面，在前几年的诉讼中主要是因为个人投资而挂靠集体或者国有企业将个人财产登记为集体或者国有的认定问题。随着经济体制的改革和公司法的实行，近几年主要是有限责任公司登记挂名股东的股权性质问题，真实的出资效力与工商登记出资的效力问题、法定代表人变更登记引起的民事责任问题；在法定代表人方面，当事人为财产权益引发的争夺代表权问题。有当事人根据自己的权利义务的关系，针对工商登记提起行政诉讼，有时当事人针对其权利义务提起民事诉讼。有时争议的双方当事人，一方提起行政诉讼，另一方提起民事诉讼。

    5、农村土地承包合同引起的民行交叉问题（批准生效合同，批准后是进行行政诉讼还是民事诉讼）

    关于农村土地承包合同，《农村土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立起生效。”关于农村承包土地的调整，《农村土地承包法》第二十七条第二款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。” 从《农村土地承包法》第二十二条和第二十七条规定可以看出，农村土地承包合同的生效和调整的生效程序是不同的，前者是成立生效，后者是审批生效。农村对个别农户之间因人口增减等进行承包地小调整的情形，正常的调整进行顺利，也就没有按照第二十七条第二款的审批程序进行审批。当因人口减少的承包户应当按照村规交回承包地而拒交时，村组才按照第二十七条第二款的审批程序进行。对于没有依照法律规定程序进行审批的调整，在农村是大量存在的，而集体组织的成员也予以认可。对已经经过乡政府和县级人民政府农业行政主管部门审批的农村承包土地的小调整案件，有的认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律问题的解释》中的规定，属于民事案件收案范围。有的认为，此类案件经过了行政程序应当进行行政诉讼。

    6、国土矿产资源出让引起的民行交叉问题

    在矿产资源整合、国有土地使用权出让方面，当事人私下签订一份协议，约定各自的土地矿产资源权利范围。与国土资源部门签订的出让协以及审批、登记的权利主体为其中的某一方。如原为两个独立的采矿权主体，在矿产资源整合过程中，双方合并为一个采矿权主体并经过工商登记，采矿许可证主体为新登记的法人；但双方仍然签订协议约定在各自原采矿区域内独立开采。如两个独立的法人约定合购一块土地时各自的四址范围，而在国土部门的出让协议和土地证在登记为一方。双方因采矿权范围、土地权属发生纠纷，证在名下的一方以土地证、采矿许可证为据提起侵权民事诉讼，没有证的一方则依据双方的协议提起侵权民事诉讼，或者以土地证、采矿许可证不当为由提起行政诉讼。就侵权的民事诉讼看，侵权诉讼属于民事诉讼受理案件的范围，但当事人争议的实质是确定双方的土地权属和矿产资源权属应当属于行政职权的范畴。行政诉讼、民事诉讼反反复复，纠纷上上下下，难于解决。

    7、异议登记纠纷的民行交叉问题

    建筑公司依照合同法第二百八十六条行使优先受偿权时，能否对发包方在不支付工程款的情况下，对发包方的转让提出登记异议？当房屋登记部门不进行异议登记时，建筑公司是先进行行政诉讼还是先进行民事诉讼？有人认为，法律没有禁止直接对不动产登记的行政行为提起行政诉讼，可以对异议不登记行为提起行政诉讼。有人认为，异议登记或者异议提起的行政诉讼，表面上是不动产权属争议引发的利害关系人与登记机构间的行政争议，实际为利害关系人与不动产登记簿上的权利人间的民事争议，应当先进行民事诉讼。

    8、行政赔偿合同纠纷案件的民行交叉问题

    行政机关改变自己的行政行为引起的行政赔偿，行政机关已经和相对人达成赔偿协议，因行政机关不履行赔偿协议发生的纠纷。有人认为是民事诉讼受理案件的范围，因为是当事人之间的财产关系；有人认为属于行政诉讼的受理案件范围，因为赔偿产生的基础事实是行政法律关系，并不是民事法律关系。

    二、行政行为、行政诉讼与民事诉讼的交叉关系

    所谓民行交叉，从法律关系上讲，就是民事法律关系和行政法律关系相互影响，也即行政登记、审批、许可等行政行为对民事权属有无的确认，或者对民事法律关系效力的影响。从当事人维权角度上讲，就是当事人对受行政行为影响的民事权益，采用行政诉讼途径保护的问题；从诉讼程序上讲，人民法院对当事人的诉讼请求是通过民事诉讼还是行政诉讼解决，也即二者的受案先后和范围划分问题；由于民行交叉时，民事法律关系与行政法律关系相互影响，在受案范围确定后，就要确定二者孰先孰后的问题；由于当事人诉求案由的复杂性，还要确定在民事诉讼中对行政行为的态度问题；在行政诉讼中对民事行为、行政行为的审理方式、审理范围问题。可以说民事诉讼与行政诉讼的审查范围问题，既决定着民事诉讼与行政诉讼的先后，又决定是通过一个诉讼程序解决当事人的纠纷，还是通过在民事诉讼行政诉讼两个程序解决当事人之间纠纷。

    三、几类具体民行交叉实例的解决方法

    1、关于民事诉讼与行政诉讼先后的确定问题

    在前述的民行交叉现象中，涉及的民事诉讼与行政诉讼受理范围的问题，反映的是民事诉讼和行政诉讼的先后，民事诉讼法和行政诉讼法在这些方面均没有明确的规定。如何确定民事诉讼与行政诉讼的先后，有人认为根据当事人的诉讼请求，有人认为应当根据案由。我们倾向于根据行政法律关系对民事法律关系的影响程度，确定某一诉讼是应当先进行民事诉讼还是进行行政诉讼。在行政审批、许可、登记等行政法律关系中，行政行为要么决定当事人民事权利的有无，要么影响民事协议的效力。对于行政行为决定民事主体民事权益的权属类案件，应当先进行行政诉讼。如当事人以土地、矿产资源等权属为依据请求确认的侵权及其损失的案件，如果不先通过行政确权民事诉讼就无法进行，应当先进行行政确权或者行政诉讼，不能根据侵权等案由确定属于民事诉讼受理的范围。对于对民事法律关系不起决定作用的行政法律关系，可以根据当事人的诉讼请求，或者先提起民事诉讼，或者先提起行政诉讼。如房屋买卖合同等，当事人既可以依据双方的买卖合同关系提起民事诉讼，又可以根据登记部门登记的权属情况提起行政诉讼。民事诉讼审理买卖合同时，不涉及登记部门的物权变化情况，只涉及合同的履行、违约等情况。如果当事人之间的民事权益之争，不仅涉及民事法律关系，又涉及的行政法律关系的，应当具体问题具体分析，将在民事诉讼与行政诉讼的审查范围内予以说明。

    2、关于行政诉讼的审理范围问题

    从逻辑上分析：假若双方主要是民事争议，民事争议如果解决，行政行为也就迎刃而解。这类问题，好像是应当民事法律关系优先解决。但是对于民事法律关系，已经得到行政机关行政行为的审查，并且已经得到确认（包括行政登记、审批、许可等）。如果民事诉讼的审理不考虑行政行为，民事诉讼就忽略了行政行为的法律地位。如果先进行行政诉讼而不进行民事诉讼，在民事争议没有解决的情况下，对行政法律关系的审查，又涉及到建立行政法律关系的民事法律关系，行政诉讼对此民事法律关系是否审查如何审查的问题。由于审判实践中，民事诉讼和行政诉讼审判方式、审理范围、审理理念的不同，不仅出现了民行先后的问题，还会出现先民和先行审理结果不同的矛盾。下面举例说明。

    常见的案例是：如夫妻共有房产，夫妻一方与第三人签订买卖合同并且已经变更登记后，夫妻的另一方以共有财产的共有人为由，不仅对买卖的民事法律关系提出异议，而且也对行政机关的房屋产权证变更的行政登记行为产生异议。这类案件，过去常常发生在离婚前后的财产争议中。近几年来，由于房屋的巨大升值，这类案件也发生在夫妻一方参与的一般房屋买卖合同纠纷案件中。出现的诉讼类型有以下几种情况，一种是未参与房屋买卖的一方先提起民事诉讼，要求解决买卖合同的民事法律关系；一种是直接提起行政诉讼，请求解决房地产管理部门房屋登记的行政行为程序违法问题。如果先民事诉讼，民事审判依据买卖合同主体进行审理，适用合同法关于代理规定中的表见代理、物权法中的第三人善意取得等法律规定，推定夫妻参与签订买卖合同的一方为表见代理，从而认定买卖的民事法律成立，合同有效；这样就是在进行行政诉讼，也会考虑双方买卖合同的效力，进而确认行政登记行为，不会撤销房屋产权证，买受人的物权权利得到了保护。如果先进行行政诉讼，行政审判就会不考虑买卖合同的签订过程，而是从行政行为的角度审查房屋过户是否符合房地产管理法等有关登记方面的法律规定，共有房地产未经其他共有人书面同意的，行政审判就以没有共同共有人的签字为由，确认房屋权属变更的行政登记行为违法，从而撤销房屋产权证。民事审判和行政审判的审理角度在现实中的矛盾就显现出来。民事诉讼解决民事法律关系问题的实质审查，与行政诉讼或者行政行为的形式审查就成为一对审判矛盾。

    解决以上问题，涉及到民事诉讼对行政法律关系的态度问题，行政诉讼对民事法律关系的态度问题。对于民事诉讼中对行政法律关系的审理态度，一般的是民事诉讼对专属于行政机关行政职权确定的民事权益结论不予审查，主要是行政审批、许可类民事权益，如土地、矿产资源等权属，则不予审查；对于登记类，民事诉讼审理时是否审查行政法律关系，应当根据有关司法解释的规定，如对工商登记的企业性质、交通事故的责任认定书等则可以审查。

    行政诉讼中对民事法律关系的审理态度，与民事审判对行政法律关系的态度是不一样的。因为行政诉讼审查行政行为的合法性时，不仅要审查行政行为本身的合法性，而且建立行政行为基础的民事法律关系也包括在其中。从顺序上讲，行政审判的审理应包括两个方面，一是对建立行政行为基础的民事法律关系进行审查，二是对行政行为本身行政法律关系的审查。行政诉讼的司法实践中，对行政诉讼审理范围还有不同的认识，主要是对行政行为审查方式是实质审查还是形式审查的理解不同，因而产生行政诉讼的审理范围和行政行为审查范围一致，还是超越行政审查的范围保持与民事诉讼一致的审理范围。从有关法律关于行政机关审查范围的规定看，行政行为一般只是对申请人提供的申请登记材料进行形式审查，其实质内容是否真实，行政机关在依据当事人申请而无人抗辩的情况下，是无须也无法进行实质审查的，实质审查只有在有人抗辩的情况下才能发挥的比较充分。有的人认为，行政诉讼就是审查行政行为的合法性，对于行政审查以外的民事法律关系也不予审查，因基础民事法律关系发生的纠纷应当先进行民事诉讼。还有人认为，处理一种纠纷比同时处理两种性质不同的争议交织在一起的纠纷当然更容易。行政诉讼的审查范围应当与行政行为审查的范围相同。民事诉讼和行政诉讼是两种不同的诉讼法律制度，应当贯彻不同的原则。最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定，被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议的当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。根据最高人民法院的关于行政诉讼的司法解释，这种观点是不当的。因此在行政诉讼中，也应当根据民事诉讼审理民事法律关系的理念，审理行政法律关系中涉及到的民事法律关系，从而实现法制的统一，减少当事人的诉累。

    3、异议登记的诉讼方式

    我国物权法第十九条规定了不动产异议登记制度。权利人利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，就意味着与不动产登记簿上的权利人、利害关系人与登记人之间的权利之争。权利人、利害关系人针对房地产登记机关提出的异议登记，有时房地产机关就根本不予受理，异议登记不成。如建筑公司依照合同法第二百八十六条行使优先受偿权时，能否对发包方在不支付工程款的情况下，针对发包方的转让提出登记异议。当房屋产权登记部门不进行异议登记时，是先进行行政诉讼还是先进行民事诉讼。因不动产权属争议引发的利害关系人与登记机构间的行政争议，实际为利害关系人与不动产登记簿上的权利人间的民事争议。有人认为，在建筑公司的民事权益没有经过民事诉讼确认的情况下，提起异议登记的行政诉讼缺乏充足的证据。法律没有禁止直接对不动产登记的行政行为提起行政诉讼，因此可以对异议不登记行为直接提起行政诉讼，以便使异议人的权利及时得到保护。