对司法体制改革中相关问题的调研 作者：三门峡中院 贾建兵 贾永立 发布时间：2009-03-19 15:59:32
近几年，为了确保司法公正，国家有关方面特别是最高法院采取了一系列的方法和措施，对司法不公的现象进行治理。2008年3月10号在十一届全国人大一次会议在人民大会堂举行第三次全体会议上，肖扬院长指出：最高人民法院在司法改革取得重要进展，中国特色社会主义审判制度不断完善；最高人民法院积极稳妥地推进司法改革，比较圆满地完成了中央确定由最高人民法院牵头的９项改革任务，人民法院第二个五年改革纲要确定的５０项改革项目也基本完成。比较重要的有几个方面：1、改革和完善死刑核准制度。根据全国人大常委会关于修改人民法院组织法的决定，最高人民法院从２００７年１月１日起统一行使死刑案件核准权。一年来，总体工作进展顺利，衔接过渡平稳有序，案件审判运行正常。2、改革和完善民事再审制度。最高人民法院及时向全国人大提出修改民事诉讼法的建议，着力解决多头申诉和重复申诉的问题，努力提高再审工作的效率。3、改革和完善民事执行制度。最高人民法院通过调查研究，在完善执行强制措施、建立财产报告制度、实行执行联动机制等方面建立长效机制，规范执行行为，严格执行管理，及时提出通过修改民事诉讼法改革和完善执行制度的建议，为解决执行难创造了必要的条件。4、完善人民陪审员工作机制。最高人民法院自２００５年５月１日起，指导地方各级人民法院选任具有广泛代表性的人民陪审员５５６８１人，参与审理案件１２１万件。5、完善审判管理制度。最高人民法院指导地方各级人民法院逐步完善审判管理格局，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的审判权和执行权运行机制。此外，还进一步改革和完善了审判委员会制度、未成年被告人审判制度、司法救助制度、案例指导制度、裁判文书制作和公布制度，积极探索刑事被害人救助办法，为完善中国特色社会主义司法制度积累了经验。
但从现时的情况来看，治理的成效难以令人满意。究其原因，当然是多方面的，但只要我们深入观察，追根溯源，就不难发现，现实生活中发生的司法不公甚至腐败行为，多半是源于制度上的缺陷。也就是说，造成司法不公屡禁不止的最关键和最具有决定性的因素就是在我们国家目前尚未建立起能够保证实现司法公正的司法体制。根据省高级法院的要求，本文主要从审判监督、防止司法行政化以及打击暴力抗法维护司法权威三方面进行论述。
一、近三年来我院民事、刑事和行政审判监督工作的情况
1、审判监督是对法院已经发生法律效力的错误裁判通过再审程序予以纠正的司法救济机制。2007年我院二审审判监督情况是,民事二审共收案909件，结案585件，改判64件，维持245件，撤诉141件，发还85件，其他12件；刑事二审共收案258件，结案211件，改判21件，维持95件，发还71件，撤诉24件；行政二审收案47件，结案27件，改判6件，发还6件，维持15件，撤诉和其他无。审判监督工作的开展，对于法院切实纠正错案，保障公民、法人或其它组织的合法权益，维护司法公正，实现司法为民，具有重要的意义。近年来，全市各级法院十分重视审判监督工作，积极推进审判监督改革，建立了案件质量监督管理机制，依法受理、审结了一批再审案件,促进了全市各级法院办案质量的提高。
2、在法院审判监督工作当中，存在的一些主要问题和原因:(1)少数案件的办案效率不高。由于多种原因导致少数案件反复审裁，有的长达十多年，至今尚未结案，当事人反复申诉上访;(2)少数法官素质难以适应繁重的审判任务;(3)一些再审人员存在“怕得罪人”等错误认识。特别是在纠正本院裁判时，容易产生“自己人跟自己人过不去”、“有损法院形象”、“不利于单位内部团结”等错误想法;(4)法律对再审案件的抗诉规定不很明确，致使法院与检察院之间在法律认识上存在一些分歧，特别是在审级审限等问题上有不同认识，影响了审判监督工作的顺利进行。
3、加强法院审判监督工作需要采取的措施：
（1）加强再审立案，处理申诉权是当事人享有的一项宪法权利。首先正确把好立案关，保障确有错误的案件进入再审程序。按照“立审分立”的原则，对全市法院申诉复查、再审案件的审查立案，从审监庭划归到立案庭统一管理和监督。正确把握和畅通提起再审程序的主要途径，按照提起再审程序的五种情形（有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；原判决、裁定适用法律确有错误的；违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的）,对当事人的申诉，人民检察院的抗诉，人民法院对本院已发生法律效力的判决裁定发现确有错误，由立案庭统一受理审查，依照法定程序由院长提请审判委员会讨论决定，启动再审程序。其次对信访、申诉复查工作高度重视，认真落实领导责任制，建立和坚持立案庭初访接待、院长预约接待等制度，并强化办案人员的工作职责，做到责任到人，实现信访和复查的有效对接和上下联动；认真贯彻落实最高法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》，既依法保障当事人的申诉权利，又维护生效裁判的既判力和权威性。对于当事人来信来访咨询有关政策、法律的，认真解答或复信；反映正在审理中的案件问题的，及时转交本院有关审判庭、纪检监察部门或相关中院；越级上访的，除转中院接访、处理外，重点信访函示中院报果。
（2）强化自我监督意识，促进司法公正。人大及其常委会对法院工作进行监督体现了宪法原则，是各类监督中层次最高、最具权威的监督。法院自觉接受人大及其常委会的监督，认真办理交办案件。主动接受检察机关的法律监督，依法审理抗诉案件。此外，法院通过办理提案等形式，认真接受政协的民主监督；主动与新闻媒体加强联系和沟通，提高审判活动的公开性和透明度，自觉接受舆论和人民群众的监督。
（3）深化审监改革，加强组织、制度建设，为审监工作的顺利开展提供保障。一是认真落实“审监分立”的要求，市中院和6个基层法院设立和健全审判监督机构，成立了审判监督庭，配备了一些精干法官。二是进一步明确审判监督职责范围，将原属于审判监督庭职责的信访接待等工作分离出去，明确审判监督庭承担再审、抗诉、赔偿确认等职责，使审判监督庭“纠正错误裁判”这一职能更加明确和强化。三是进一步规范再审程序，制定一些规范庭前准备和庭审环节的制度，特别是实行庭前证据交换、无争议事实庭前认定、繁简分流等措施后，增强了庭审工作的透明度，保证了再审工作依法、有序进行。
（4）加强队伍建设，全面提升素质加强案件质量管理，减少再审案件的数量。全省法院始终把队伍建设放在审判监督工作的首位，按照“精审监”的原则，选调了一批思想品行好、业务素质高、自律意识强的审判骨干充实审判监督队伍，优化结构，保证素质。
二、我市两级法院之间监督指导工作情况及防止司法行政化的建议
1、人民法院加强基层建设，中级人民法院发挥着重要作用。多年来，加强基层建设一直是中院的中心工作之一。切实把基层基础工作作为公正高效履行审判职能，更好地为全市改革发展稳定大局保驾护航的重要保障，认真解决县（区）法院缺编严重、负债严重、经费短缺、装备落后、人民法庭基建任务繁重等直接影响审判工作正常开展的困难和问题。随着地方财政收入的增长，应不断加大对法院办案经费的保障、诉讼费的返还、债务的消除、装备和基建的投入。
（1）以“强化协管，狠抓素质，上下交流，突出廉政”为原则，抓好基层队伍建设。抓队伍要抓龙头。中院党组切实履行协管职责，协助区、县级市党委把一大批德才兼备、年富力强、政治坚定、业务过硬的优秀中青年干部选拔到基层领导岗位上，确保基层法院的领导权牢牢掌握在既懂政治又懂法治的人手里。在中院党组的积极推动下，基层法院逐步建立了公开、平等、竞争、择优的班子人员选用机制，以公开选拔和竞争上岗的方式选拔了一批副院长。抓好以“严把进口，疏通出口”为核心的基层队伍长远发展规划是加强基层建设的另一项基础性工作。在中院队伍建设规划的指导和示范带动下，基层法院５年来招录的30多名从事审判工作的应届大学毕业生全在本科以上。在区、县级市党委的领导下，将一些确实不适应审判工作的同志调离了法院。基层法院现有法官350余名，本科以上学历的占了5７．０９％，队伍结构大幅度改善。近年来，中院把加强两级法院法官交流制度化。中院每年从基层法院遴选部分优秀法官，同时将刚任职的年轻法官调到基层法院锻炼成长。中院纪检监察部门“重心下移”，把加强基层廉政建设作为工作重点。严把基层法院监察部门领导选任关，真正把政治过硬、清廉如水、统筹协调能力强的同志用在纪检监察部门。
（2）以“强化调研，定期交流，案例指导，推广经验”为原则，加强对基层法院审判工作的指导监督。近年来，三门峡法院案件持续高速增长，新类型、疑难案件不断涌现。面临巨大的审判压力，必须努力加大调查研究力度，增强针对性，才能提高指导基层的效果。中院审判庭每半年都要对二审案件进行深入调研，做出详细的分析报告，供基层法院参考。每年都拿出大部分重点调研课题，研究基层法院工作存在的问题，总结他们在工作中形成的经验。通过调查研究，摸清了调解结案率下降的基本原因，并在调解工作开展较好的基层法院召开了全市法院民事诉讼调解工作会议。以充分调研为基础，各审判庭的基层法院对口部门都建立了定期交流制度。两级法院主管院领导和庭长定期参加审判业务交流会，贯彻上级法院指导意见和有关政策，剖析改判案件，总结推广基层法院在审判工作中创造的行之有效的经验和做法，对两级法院一定数量的裁判法律文书进行点评，督促基层法院提高裁判文书质量。充分发挥典型案例的指导作用，从制定规范性文件指导逐步过渡到案例指导，建立了案例选择和案例发布制度。中院各审判庭根据审判形势的需要选择典型案例进行分析，为基层法院审判工作提供参考和指引。重视基层法院的创造活动，通过总结来自基层的经验指导基层，深受基层法院欢迎。对基层法院创造的解决审判工作中突出问题的鲜活经验，中院密切关注，及时总结推广。“案例指导，业务交流，强化调研、推广经验”制度的建立，丰富了指导监督基层法院审判工作的内容和方法，增强指导监督工作的针对性和灵活性，革除了传统靠“文山会海”指导基层工作的弊端。
（3）以“加强规划，注重协调，资金支持，技术指导”为原则，大力推进基层法院物质装备建设。抓好规划，绘就蓝图，基层物质装备建设才有奋斗目标，才能少走弯路。早在２０００年，中院就制定了《法院系统信息化建设规划纲要》，几年来，在规划指引下，建成了全市法院互联网络，两级法院执行流程统一管理、信息报送等，开通了网上查询法律法规、案例等信息共享功能。基层法院基本做到了每人一部电脑，大部分法院建成了局域网，部分法院开通了国际互联网站。近年来，中院不断加大与区委、区政府的协调力度，积极争取高院支持，基层法院及人民法庭办公审判设施新建、改建步伐明显加快。大力加强对基层法院物质装备建设的技术指导和监督。基层法院基建工程上马，建设图纸必须送中院审查，在审查中特别注重基建工程软件系统的技术审查和指导，针对基层法院信息人才短缺的情况，中院与计算机服务公司签订合同，为基层法院提供技术支持。对基层物质装备规范管理，从严要求。建立了完备的审判设施规范管理、规范使用的检查督促制度以及警车、警具、枪支弹药管理、监督规定。多年来，基层法院从未因使用警车受到过投诉，也从未在枪支弹药的管理上出过任何漏洞和差错。
2、司法行政化的表现、危害和改革建议
司法行政化在我国还相当普遍地存在着，其具体表现如下：（1）司法机构基本上对应行政区划设置，法院的人、财、物由地方行政机关管理；（2）法院级别行政化，我国法院与行政机关一样具有相应的行政级别；（3）上下级法院关系实际上由“监督与被监督”异化为“领导与被领导”，形成了行政化的上下级关系；（4）法院内部审判管理的行政化，司法机关内部工作运行机制带有行政化色彩；（5）司法官员的人事管理与待遇行政化，带有明显的行政化色彩和等级特征。
由于司法行为行政化违反了司法的构成和运行规律，与法院的职能要求是相冲突的，司法行政化对社会的危害已是一个不争的事实。司法行为行政化对社会的危害主要表现如下：（1）司法行为行政化危害司法公正，弱化了司法权本身的神圣性与权威性。司法行为行政化是司法权丧失了其中立性与独立性，难以实现公正司法，对公民权利不能提供有力的支持，从而削弱了司法在民众当中的形象与权威。（2）司法行为行政化是民众产生法律信仰危机的主要诱因之一。由于司法行为行政化危害了司法公正，而司法公正是保护个人权利、实现“权利救济”的最和平、最文明、最权威、最有效的方式与途径。如司法不公就必然危害司法机关的形象，破坏国家法律的尊严，导致民众失去对法律和法律机构的信任，这样就可能出现社会民众对法律的冷漠、厌恶、规避与排斥。（3）司法行为行政化对社会矛盾与冲突不能起着缓和与化解作用。由于司法行为行政化危害了司法公正，致使民众失去对法律和法律机构的信任，这样当人民群众自己的权利和自由受到非法侵害时，却不能寻求和依靠国家司法机关进行救助，结果导致有理无处讲，有冤无处申，违法犯罪者得不到惩罚，无辜受害者得不到保护，不能维持正常的社会秩序，社会将失去凝聚力，甚至会出现官逼民反，爆发突发性恶性案件、群集事件等问题，走上与现行社会政治秩序相对抗的道路。
3、防止和克服司法行政化的司法建议：
（1）重塑现代法精神，树立法律至上的观念。中国的司法改革，首先要注入现代法的精神，如果不用现代法精神来指导我国的司法改革，任用传统的法律观念来进行司法改革，这样司法行为就不可能真正摆脱行政化。现代法精神就是法律要以公民人格独立和社会平等为基础，以尊重人的自由和权利，保障公民财产，控制政府滥用权力为己任。
（2）改革司法体制。改革司法制度，保证司法独立健全和完善司法独立制度，是克服司法行为行政化的主要任务，也是我国司法体制改革所要解决的关键问题。对现有的体制进行改革，使司法系统在人事、财政和后勤服务等方面脱离地方政府的支配，处于独立地位，在全国范围内建立一个统一而又独立的司法系统，运行司法系统的垂直领导；改进审判制度，实现审判独立；克服司法内部运行机制行政化。
（3）坚持程序优先原则，严格法定程序。程序是对行为进行控制的有效方式，程序是限制随意、克服主观的一种办事过程和顺序，限制法官的专断和排除外部的干扰必须靠程序，克服司法行为行政化也需要用程序法规范司法权与行政权的运作，同时，程序也是限制和克服司法行政化、实现司法公正的有力武器。“立案要有标准，逮捕、拘留要严格掌握条件，审判程序、执行程序、审判监督程序等都要严格执行。”只有严格按照司法程序办案，才能保证正确处理各类案件，避免行政行为的主观随意性，克服司法行为的行政化倾向。
（4）完善人大监督机制，维护司法的至上权威性。我国人民代表大会对司法的监督是合法的，但是，由于缺少权力的明确分工和监督的规范，一些地方党委为了保护地方利益，除了自身干预，还运用人大去进行“合法”行政化干预。为了克服这种现象，维护司法的至上权威性，当前，我们应尽快完善人大对司法机关监督机制，需要从以下几个方面对人大的监督机制完善和改进：首先，人大尽快研究制定监督法，使人大法律监督走上法制化轨道。其次，各级人大选出一些具备优良的法律素质的代表组成专职的法律监督委员会。再次，改进与完善人大工作制度，实行公民旁听人大会议制度。
三、坚决打击暴力抗法行为，维护司法权威
近年来，法官人身被侵害和暴力抗法的事件屡见报端，虽然三门峡辖区没有发生重伤以上的法官被侵害事件，但污辱、谩骂甚至围攻法官，拒绝法院正常的执法的事件却不在少数。
(1)司法环境的不尽如人意对法院工作造成的威胁。我国是一个有着几千年封建文明积淀的国家，依法治国方略的提出也不过是近十年来的事情，学法、懂法、守法还没有成为人们自觉的行为，官本位意识在各级党政领导的心目中或多或少地存在，地方保护主义和部门保护主义或明或暗地对抗业已初具雏形的公平与正义的司法环境，所有这些都为法官公平适法带来了极为不利的影响。肖扬院长曾说：“实事求是地讲，绝大部分案件的实体处理是公正的，程序是合法的，审理是及时的。但不可否认，确有少数案件的裁判，或因失于判断，或因惑于财色，或因迫于权势，出现了这样或那样的问题。这些案件为数虽然不多，却败坏了法院的形象，招致了司法不公的批评和指责”。
（2)大信访格局对法院执法造成的威胁。为成功举办北京奥运会创造良好的社会和政治环境，以中共中央《关于2007年涉法涉诉信访工作的指导意见》为基调的大信访格局正逐步建立。这一机制的建立，规范了涉法涉诉信访工作，表面上看，非正常访、越级访和聚众访人数与次数较去年有所减少，但同时也带来了诸多负面影响。由于担心当事人上访，一些涉法涉诉的无理纠缠者因得不到有效惩戒而气焰更加嚣张，也使一些案件当事人拿信访当挡箭牌，公然不履行法院判决，甚至演变到暴力抗法事件的发生。
（3)法警力量的配备和使用不足也使打击暴力抗法事件捉襟见肘。法警作为法院自己领导的一支保卫力量，在值庭、值勤和保障执行等方面对当事人有很大的威慑作用，但一些基层和中级人民法院因囿于人员编制不足或其他原因，法警配备不到位，在押解人犯过程中，甚至出现了一名法警羁押5名案犯的情况，由于法警配备不到位，值庭和羁押人犯的任务都不能满足，何谈协助执行和财产保全？即使法警配备到位的一些基层和中级人民法院，由于领导重视不够，或者对法警的地位和作用认识不足，致使法官在审理案件或执行过程中需要法警配合以保证其人身安全时，却因领导的忽视而找不到法警，造成其单打独斗时，要么被当事人辱骂，要么被当事人殴打。
（4）法警调整和使用的不统一对法官造成的威胁。如前所述，法警是法院自己领导的一支保卫力量，羁押人犯、值庭、协助保全和执行是其义不容辞的职责，同时他们也有义务对外地法院的法警在执行任务时进行协助，甚至协同作战，但是后义务履行往往因地方保护主义或其他原因被当地法院的领导所搁置或阻挠，造成本地法院去外地执行或外地法院在本地执行时被围攻或被欧打的情况屡见不鲜。如何建立一套像武警的训练和调动机制一样的管理制度，是目前摆在法院各级领导面前一个亟待解决的问题。
2、消除暴力抗法事件维护法律权威的对策
（1）法警作为法院自己领导的一支武装力量，如何配备和定位使用是一个很严肃的问题。《警察法》没有将法警列入其内，自上而下的法警条例也没有将法警的编制、工资待遇等纳入其中，不仅法警的政治待遇、人身安全等没有得到有效的保障，而且对该支武装力量的如何定位和使用也没有一个确切和统一的意见，致使一些基层和中级人民法院法警没有编制、配备不足、使用不到位等。据三门峡两级法院统计，中院和各基层法院除了法警支队、大队队长和政委是正式在编人员外，其余法警几乎是清一色的临时工，这既和与日俱增的法警任务不相适应，也与法警所担负的羁押人犯等职责不相适应，建立在编正式法警及相关晋职、晋级制度已刻不容缓。同时，随着法警队伍的日渐壮大，在执行羁押人犯、值庭、协助执行和财产保全时的威慑作用已越来越明显，无论是审判环节还是执行环节，法警的积极参与已成为法官人身和财产安全的一道屏障，因此从防范法官人身和财产被侵害的实际情况出发，“开庭审理案件和最后执行案件根据实际需要必须配备法警”应该写入相关的程序法和以后出台的强制执行法。
（2）建立法警统一调动和区域性法警协同作战机制已迫在眉睫。作为一支武装力量，法警的管理模式和管理办法应该有别于法官的管理模式和管理办法，套用法官的管理模式和管理办法去管理法警在司法实践中是行不通的。法官以服从法律为天职，法警以服从命令为天职，职责和任务的不同就决定了他们的管理模式各异。诚然，法警是依据法院的存在而存在和诞生的，但他们因套用警察的管理条例而有别于法官的管理，他们在执行任务时首先要考虑的是团队精神和集体作战的成果，只有集体作战的成果才能给当事人以威慑，才能发挥这支武装力量应有的作用。目前，法警的管理模式是以法警所在的法院为单位单向管理和以省院为考核单位纵向管理，遇到本地去外地执行案件和财产保全或外地来本地执行案件和财产保全时，这支武装力量因受当地法院领导而对遭遇求助的外地法警而言，可以说爱莫能助，因此建立以最高人民法院为统一指挥中心的大法警管理系统或模式已成当务之急，只有这一系统或模式的确立，才能在这一系统或模式的前提下建立区域法警协作机制。这样，法院在执行案件、财产保全或送达法律文书时，不管是跨省、跨市，都能因法警的及时救援而减少甚或避免法官和法警人身遭受危险袭击的情况。
（3)要建立健全暴力抗法事件通报制度，各市（县、市、区）法院要在事件发生后2小时内逐级上报至省高院，并抄报同级人大、党委政法委、纪检监察以及公安、检察机关，同级党委政法委要通报此类事件及处理情况。各有关部门要支持司法机关组织建立预防、处理、惩治、协调配合等各个环节的执法保障机制，为执行工作配备必要的物质装备，各级党委政法委要逐步将执行工作纳入社会治安综合治理目标责任考核范围，牵头建立基层协助执行网络。
（4)为了提高法院执行效率，针对暴力抗法高发的执行环节，建议对民事诉讼法当中的一些法律进行细化和修改，比如：提高制裁尺度。对个人的罚款金额可修改为人民币一千元以上五千元以下，对单位的罚款金额可修改为人民币五千元以上五万元以下。对被拘传人的调查询问延长至二十四小时。拘留的期限为十五天以下，但情节严重的可延长至二十天。对自然人的妨害执行行为情节相对比较严重时，在处罚时罚款和拘留应合并适用；放宽审批手续。对拘留由执行员或执行局长批准即可，没必要必须经院长批准。但是，对执行人员在执行中遇到用暴力、威胁等妨害执行的情况，必须立即采取拘留措的，可以在拘留后再报院长补办批准手续。
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法院概况
