2012年10月9日，国务院新闻办公室发表中国司法改革白皮书。中央司法体制改革领导小组负责人介绍情况时称，劳教制度为维护中国社会秩序发挥了重要作用。但劳教制度一些规定和认定程序也存在问题，相关部门正在研究具体的改革方案。至此，我国现行劳动教养制度拉开了改革的序幕。

１、我国现行劳动教养制度存在的问题

（1）适用对象范围不断扩大但却不能适应新形势下社会治安防控的要求

在1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》中将劳动教养的适用对象分为以下四种：一不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；二罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；三机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律，妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；四不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断的无理取闹、妨害公务、屡教不改的。从该决定中劳动教养的适用对象来看，我国劳动教养制度在创立之初具有预防犯罪、教育改造和安置就业三重性质。在当时，与国外其他国家实行的保安处分措施相比，增加了安置就业的功能，在当时更具有先进性。

1980年《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》将劳动教养适用的对象范围进行了扩大，该通知指出下列人员也应该受到劳动教养：“一从今年下半年起，对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。对原有强劳人员，应按原批准的强劳期限执行，如发现新的违法犯罪需要延长期限的，按劳动教养规定办理。二对于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送劳动教养场所专门编队进行审查。凡是放在社会上危害不大的，可按照刑事诉讼法规定采取监视居住、取保候审等方式进行审查。”

1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》中再次规定适用劳动教养的对象为：（一）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会追分子；（二）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（三）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；（四）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（五）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；（六）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。除此之外该办法第九条还规定“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。”

此后，又相继出台了公安部与司法部于1987年8月24日联合下发了《关于对卖淫嫖宿人员收容劳动教养问题的通知》，公安部于1988年12月9日作出的《关于对非法倒卖各种票证而又屡教不改的违法分子给予收容劳动教养的批复》等，至今，我国现行法律、法规和规章中共有43部有涉及劳动教养的条款，相应的，劳动教养适用人员范围曾一度扩大为非法摘取节育环、非法骈居、赌博、倒卖票证、吸毒后又复吸以及卖淫嫖娼被公安机关处理后又卖淫嫖娼的人员。

随着时代的发展，我国社会生活中出现了一大批新型的具有很强人身危险性和社会危害性的违法犯罪分子或特殊人群，例如对艾滋病病毒携带者或艾滋病患者所实施的违法行为或犯罪行为监管存在法律真空，对于具有变态人格和精神病患者缺乏有力监护等等。以上这些社会成员由于其特殊的生理、病理以及心理状况，国家应担负起对其进行特殊看护治疗的责任，并且，为了维护社会整体的安全，国家还应当建立起一整套行之有效的特殊人群违法犯罪预防与惩戒制度。虽然我国现行的劳动教养制度涉及面较之创立之初已经相当之广泛了，但相对于当前社会治安防控现状来看，仍表现出其滞后性的一面，需要进一步完善。

（2）制度实施过程中性质的异化违背了创立之初的宗旨

关于劳动教养的性质，从1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）中劳动教养的适用对象来看，我国劳动教养制度在创立之初具有预防犯罪、教育改造和安置就业三重性质。在当时，与国外其他国家实行的保安处分措施相比，增加了安置就业的功能，更具有先进性。若从教育改造、安置就业，从而达到预防犯罪这一层面分析，劳动教养制度创立之初是具有保安处分制度的雏形的，该决定实施的侧重点在于矫正不良心理、改造不良违法分子，进而达到预防犯罪的目的。

随着时代的发展，为了应对改革开放以来随着经济体制改革所带来的一系列社会治安问题，1980年公安部将劳动教养的性质表述为：“劳动教养是一种强制性教育改造措施，是处理人民内部矛盾的一种办法”，删除了1957年《决定》中关于“安置就业的办法”的规定。1982年公安部出台的《劳动教养试行办法》中规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”至此将劳动教养定性为一种行政强制措施，看似对其性质作了明确表述，即行政性，但是通过观察其不但扩大的适用范围，以及最长可达四年的适用期限，今天劳动教养制度的宗旨与其创设之初已大相径庭。虽然劳动教养制度的改革是与社会的整体发展相伴的，但是过分强调其作为一种行政强制措施的惩罚禁戒性功能，而将其创设之初独具中国特色的安置就业加以抛弃，同时不断弱化其应具备的教育、矫正和改善功能，不能不说是新中国法制改革进程中的遗憾。

创立之初的美好愿望与今天实施过程中性质变化带来的遗憾，使国内很多学者在我国劳动教养制度的性质与宗旨的定位上产生了疑问，当今学界对劳动教养制的的性质主要有如下几种观点：一是教育挽救措施说；二是行政处罚措施说，该学说在具体表述上有的学者表述为“最高行政处罚措施”，有的则表述为“最高治安行政处罚措施”三是变相刑事处罚说。评析上述观点：（一）若将劳动教养定位于是一种“行政处罚措施”，根据1979年的《补充规定》，劳动教养的期限为1至3年，必要时可延长1年，而我国刑法中有期徒刑的刑期却是6个月至15年，劳动教养的最低期限远高于有期徒刑的最低期限，若依此说，势必出现行政权大于刑罚权的状况，使行政处罚与刑事处罚产生错位倒置，最低一年的剥夺人身自由的期限也远远高于《治安管理处罚法》所规定的处罚期限；（二）劳动教养更不应是一种变相的刑事处罚。在奉行罪刑法定原则，大力进行社会主义民主法治建设的今天，若承认存在独立于刑事司法领域的变相的刑事处罚，这从根本上就否定了近代以来刑法学领域的根本原则——罪刑法定主义原则；（三）教育挽救措施说，从其字面表述“教育”、“挽救”来看，似乎有了保安处分制度中“矫正”、“改善”的影子，尽管持该观点的学者认为劳动教养不是一种处罚，而是对违法犯罪者实施的一种教育挽救措施，但是该学说与劳动教养的相关立法规范却有着难以调和的矛盾。笔者认为，应受教育的是行为人，其发生的机理是通过对行为人违法犯罪的思想与社会生活中长期积淀的不良心理进行矫正、改善，进而消除其再次实施违法行为、乃至犯罪行为的危险。也许“教育挽救措施说”持有者的本意想通过对违法者人身思想的改造进而产生教育挽救的效果。但是，从1982年公安部《办法》中关于适用对象的界定来看，是一种行为主义、客观主义，即以行为人所实施的行为种类及行为的危害程度确定是否处以劳动教养。但是，却将本应是教育挽救措施依据的表现为行为人特有的人身危险性的个体思想、心理状况排除在适用条件之外，加之国内学界对于“人身危险性”概念研究并不深入，造成了今天的劳动教养制度重行为，重结果，轻主体，轻人格的现状。既然劳动教养制度设立的初衷在于预防犯罪、教育改造和安置就业，具备了现代意义上的保安处分制度所拥有的实际功能，那么，对于接受劳动教养之人的人身危险性研究就不能忽视。而目前国内学界恰恰在此理论的研究创新中落后了。因为从当今世界设立保安处分制度的国家来看，无不重视“人身危险性”理论的研究与创新，要知道人身危险性存在与否及大小之判定是要不要适用保安处分措施以及适用何种保安处分措施的前提。因此，尽管“教育挽救措施说”具有一定的积极意义，但在已经性质异化的劳动教养制度面前已很难与之匹配。

（3）与国际公约相抵触，缺乏法律支撑

我国现行的劳动教养制度与我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》相抵触，并且也缺乏相应的法律作为支撑。

1998年10月，中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，全国人民代表大会已将批准加入该公约的事宜提上议事议程。待全国人大批准后，该公约将对我国产生法律拘束力，其第8条第3款规定“任何公民都不得被强迫劳动或服劳役”，但“遇有紧急灾难情况或灾害危及社会生命安宁时”，“任何军事性质的服役”、“劳役是正常公民义务之一部分”、或“经法院已明令拘禁之人”等特殊情况例外。从我国政府即将对国际社会所做出的承诺来看，劳动教养制度不符合国际公约的要求。因为无论是从1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》中规定的由“省、自治区、直辖市人民委员会或者他们委托的机关批准”，还是1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》中规定的“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作”，再到1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》中规定的“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容教养人员”来看，我国的劳动教养制度是游离于刑事司法程序之外的，它的适用并不是由人民法院作出，而是由各地劳动教养管理委员会决定，这是与“经法院已明令拘禁之人”方可强迫劳动或服劳役的国际公约相背离。

现行的劳动教养制的法律依据是1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年国务院颁布的《国务院关于劳动教养的补充规定》、1982年经国务院批准由公安部发布的《劳动教养试行办法》。其中，前两者是行政法规，后者属于部门规章。由于劳动教养制度是一种长期剥夺人身自由的处罚措施，根据现行的《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定“限制人身自由的行政处罚只能由法律规定”及《中华人民共和国立法法》第八条第五款规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”。由此观之，我国现行劳动教养制度是缺乏法律支撑的。劳教制度与《行政处罚法》和《立法法》相抵触：

《行政处罚法》第八条规定的行政处罚的7个种类中，并没有劳动教养，第九条第二款明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。第十条进一步规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”。劳动教养这种程度的处罚应当由全国人大或常委会制定法律加以规定为妥。该法第六十四条第二款更是规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修改，在1997年12月31日前修订完毕”。之后与本规定不符者即无效或作废。

我国《立法法》第八条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”。第九条进一步规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的行政措施和处罚、司法制度等事项除外”。

（4）适用程序不当

　　在程序上，虽然劳动教养名义上是由公安、司法、劳动、民政部门组成的劳动教养管理委员会行使权力，但在实践中，决定权很大程度上取决于公安机关的意见，公安机关在行使这一权利时，形式上有申请和批准决定两个程序，但这是在公安机关内部不公开进行的，由于职业利益关系，程序制约上存在明显不足，在这里听不到行为人的陈述和辩解，看不到外部的有效监督，于是出现了先行劳教以避开刑事侦查期限和避开国家赔偿等问题。势必会侵犯相对人的合法权益，因此，迫切需要改革。

以上是我国现行劳动教养制度存在的问题。笔者认为我国的劳动教养制度从其创设之初是具有保安处分制度的雏形的，只不过在其随后适用的五十年间为了重点打击随着一次次社会变革而产生的社会治安问题，劳动教养制度的惩罚功能被不断强化，而原本应该具有教育改造功能却淡化了。虽然国内学界对于劳动教养制度是否具有保安处分的性质众说纷纭，各家之言似乎均言之有据，但笔者认为，从我国古代诸思想家的观点中是可以找到保安处分的思想渊源的，保安处分思想并非为国外首创，在中华民族的历史长河中各时期该思想都闪烁着光芒，并且无论是满清政府、国民政府还是新中国政府抑或是今天的港、澳、台地区都曾经或者正在实行该制度，只不过囿于时代及理论创新的限制，新中国保安处分制度的发展面临着很多问题。

（5）性质不清，定位不明

①认为劳动教养是“强制性教育改造措施”，是“安置就业的一种办法”，是“处理人民内部矛盾的一种办法”，具有双重性质

1955年8月25日，中共中央《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》指出：“对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，……应集中起来，替国家做工，由国家给一定的工资”。

1955年11月《内务部、公安部、财政部关于编制劳动教养计划中的若干问题的通知》规定：“被劳动教养人员的生活待遇问题，目前可暂按被劳动教养分子的原工薪的百分之七十计算，包括他们家属的生活供给在内，如其家属生活确有困难时，可请民政部门酌予救济。”1956年1月《中共中央关于各省、市区立即筹办劳动教养机构的指示》中指出：“在劳动教养期间，不但准许他们依照规定有一定的行动自由，还应当根据他们劳动发给合理的工资。为了照顾开始劳动教养时可能发生的实际困难，在头一、二年内，可按他们的原工资的百分之七十左右发给，以后可以按照工资制度评定工资。”

1957年1月11日，中共中央批准的《中共十人小组关于肃反运动的当前情况和一九五七年的工作向中央的报告》载明：劳动教养“不仅仅是一种安置就业性质的一项强制措施，更重要的是强迫收容改造受到管制处罚、行政上开除处分以及其他应该劳动教养的分子”。这些规定都表明在当时的社会背景下劳动教养具有双重属性。

1957年公布的《国务院关于劳动教养问题的决定》，1980年9月14日中共中央、国务院批转《公安部关于做好劳动教养工作的报告》和1982年1月21日国务院转发的《劳动教养试行办法》分别作出了上述规定或提法。

②劳动教养是一种行政处罚

国务院新闻办公室1991年11月1日公布的《中国的人权状况》白皮书中第四部分“中国司法中的人权保障”第7点“关于劳动教养及被劳动教养者的权利”中明确规定：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”。

1995年2月8日国务院《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》指出：“劳动教养场所是国家治安行政处罚的执行机关”，进一步强调了其行政处罚性质。劳动教养是刑罚的一种补充

劳动教养适用的法律规范，不仅仅是行政法律、法规，而且还有刑事法律，如全国人大常委会《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。

作者定义：劳动教养是对严重违反治安管理或有轻微犯罪行为的人，实行强制性教育改造的特殊行政措施，它是介于刑罚和治安管理处罚之间的一种行政处罚。[1]

③劳动教养是行政性强制措施

有学者认为劳动教养还具有行政性强制措施的性质，1980年9月14日《中共中央、国务院转批公安部关于做好劳动教养工作的报告》指出：劳动教养是一种强制性的教育措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。从政策性、规范性两个方面将劳动教养的性质共同界定为强制措施。1982年1月21日国务院批转公安部的《劳动教养试行办法》以规章形式确定了劳动教养是对被教养人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法，除更加强调劳动教养的行政性以外，与中共中央、国务院批转的上述《工作报告》界定的性质一致。[2]

仅仅针对劳动教养制度的性质而言，就有以上如此之多的定义，这对于该制度的权威性和严肃性来说无疑具有很大的负面效应。性质定位混乱，不可避免在使用中会产生种种问题，最主要一点，在对相对人的权利救济上，将劳动教养定位于是一种行政处罚的话，那么只能采取行政复议和行政诉讼的方式，而如果将其定位于是一种强制措施的话，就很难通过现有的法律加以救济。

（６）救济程序不利于保护被教养人的权益

劳动教养是由政府职能部门，即劳动教养管理委员会决定对违法行为人采取的一种行政强制措施，是具体的行政行为，当然也属行政复议的范围。因此，对劳动教养行政复议的概念，可以理解为：

劳动教养的行政复议，是指劳动教养管理委员会对公民作出劳动教养决定后，被决定人或者被侵害人认为该决定侵犯了其合法权益，在法定期限内向原决定机关的本级人民政府或上一级劳动教养管理委员会提出申请，由受理申请的机关依法对该行政行为进行审查，并作出决定的法律活动。

公安部（公通字[1999]72号）《关于公安机关贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》若干问题的意见》中规定，对劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定不服的，向该劳动教养管理委员会的本级人民政府或者上一级劳动教养管理委员会申请行政复议。

对被教养人的权力救济采取的是以行政复议为主、兼采行政诉讼的方式，根据法规定，对于不服劳动教养决定的，向上一级主管部门提出行政复议，但是在实际工作中，基于上下级之间的工作利益关系，仅仅在公安部门内部实现对于劳动教养使用的公正有效的监督，是有一定困难的，这对于保护被适用人的合法权利极为不利。虽然我国也规定了也可以采取提起行政诉讼的方式来维护自身的合法权益，但这必须是以行政复议为前提的。复议程序时间较长，在这段时间中对被劳动教养之人的合法权益的保护始终处于未定状态，对他们来说也是不公平的。

2、我国劳动教养制度的改革出路 

我国国内目前关于劳动教养制度的改革模式主要有行政化与刑事化两种，现分述如下：

劳动教养改革行政化模式中的代表性观点有两个：一是主张通过强化劳教委员会的职能与加强法制建设来完善劳动教养制度；二是主张继续设定以公安机关为主体的劳教案件管辖和适用程序。二者无论先后，其实质均是将劳教制度纳入行政制裁体系，无论是公安机关出面还是劳教委员会出面，基本上还是根植于行政程序。显然，这些方案均未能走出长期以来我国一贯坚持的劳教制度框架，也不符合法制国家的基本精神和原则，在观念上仍以国家本位和社会本位为根本，强化社会控制，注重的是对社会秩序的维护相对忽视了对个人权利的保障。[3]更重要的一点是，若采取此种改革模式，势必会与我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》中非“经法院已明令拘禁之人”、“任何公民都不得被强迫劳动或服劳役”之规定相抵触。因此，笔者认为，该模式不可取。

劳动教养刑事化模式中有学者主张将其保安处分化，而有的学者则坚持主张将其刑法化。主张将劳动教养制度刑法化的学者在具体操作模式上有劳动教养制度刑罚化与非刑罚化两种。但无论怎样，刑罚化与非刑罚化的前提是必须将受劳动教养人员的行为视为犯罪行为。只有在此大前提下，才可能进一步谈及是否处以刑罚的问题。主张犯罪化的学者认为，劳动教养犯罪化恰好弥补了我国因犯罪概念定量化造成的刑罚结构性缺损，且进一步严密了我国的刑事法网，又满足了劳动教养法治化或司法化的最终需求。而主张非犯罪化的学者认为，在我国，“犯罪”是一个极具道义评价性的概念，法院经过审判将一个公民定为一个“罪犯”或“犯罪人”，就意味着国家对这个人及其行为的否定性评价，也就是贴上犯罪的标签。由此，两种主张的根本分歧在于劳动教养法治化的选择犯罪标签之间的矛盾性。有学者认为，化解或缓和这一矛盾的最好办法就是借鉴国外犯罪概念定性的模式，将劳教部分对象犯罪化或“微罪化”（或轻罪化），并相应给予一定的刑罚方法或非刑罚方法，但应考虑取消或者严格限制其前科的确认（包括刑事登记），以尽可能的缩小或减少国家在刑事司法方面的对立面。正像有的学者指出的那样，“这样既满足了‘法治化’的需要，又降低了‘犯罪化’给当事人带来的消极影响”。[4]

分析上述观点，笔者认为，将劳动教养制度刑法化是值得商榷的。首先，劳动教养制度刑法化前提是将受劳教人员的行为上升为是一种犯罪行为，此方案看似可以“弥补我国因犯罪概念定量化造成的刑罚结构性缺损”，但是在客观上势必会造成我国刑法学领域犯罪概念外延的扩大，这表现为通过降低犯罪行为社会危害性大小量的标准，从而造成犯罪概念定义领域内的“通货膨胀”，这样的情形在一个真正致力于实现法治的国家内是难以想象的。其次，劳动教养制度犯罪化，使人们不可避免地会将劳动教养看成是一种对行为人的报应和惩罚。这与劳动教养制度设立的初衷即教育改造、安置就业从而达到有预防犯罪的目的相违背。再次，尽管有学者试图从劳动教养对象犯罪化、微罪化或前科制度改革入手来消除犯罪化对行为人人身评价中造成的消极影响，但由于在现实中操作过于复杂，不具有现实可行性。

笔者认为应对我国现行劳动教养制度进行保安处分化改革。劳动教养制度在建立之初就以矫正不良心理、改造不良违法分子，进而达到预防犯罪为目的，这与当代保安处分制度的要求相一致。既然如此，以保安处分化为目标，通过借鉴世界各相关国家的成熟经验对我国劳动教养制度进行改革就是可行的，并且这种改革也可以解决劳动教养制度适用过程中存在的种种问题：首先，当前我国正在进行社会主义法治建设，“法治”的核心是强调社会治理规则（主要是法律形式的规则）的普适性、稳定性和权威性，而劳动教养作为限制甚至剥夺人身自由的一种法律制度，支撑它的大多却是一些行政法规，政府及各部门根据社会形势的需要不断以通知、批复的形式扩大该制度的适用对象，行政权力主导下的劳动教养制度缺少相应的法律监督，导致今天劳动教养适用对象的不断扩大，法律的权威性、稳定性受到挑战。在该制度不断扩大的适用人群中对于一些具有很强人身危险性和社会危害性的违法犯罪分子或特殊人群，例如对艾滋病病毒携带者或艾滋病患者所实施的违法行为或犯罪行为监管存在法律真空，对于具有变态人格和精神病患者缺乏有力监护。并且，对于一些特殊的适用主体比如非法骈居者、非法摘取节育环者等适用的劳动教养的规定，也因为一些新的法律法规的出台而不再具有效力。可以说当前的劳动教养制度存在着严重的滞后性，与社会治安综合治理的现实需要有很大的差距，该制度中存在的这些问题本身就是法治建设的阻碍。通过对劳动教养制度进行保安处分化改革，以现行劳动教养制度为主体建立我国的保安处分制度，通过分别在《治安管理处罚法》和《刑法》中规定相应的保安处分措施，以基本法律的形式确立该制度，将该制度法律化、正规化、系统化，这样既可以将以往劳动教养制度中不合时宜的规定加以彻底清理，又可以根据当前的社会现实需要增加新的保安处分措施完善我国的教养处置措施，这样不仅解决了劳动教养的存在的问题，更重要的是也符合当前法治建设的要求，同时也可以建立一种完整的社会治安防控体系。目前我国《治安管理处罚法》中规定的行政处罚措施是以行政相对人的社会治安违法行为为前提的，这种制裁形式均为一次性，即一事一罚，罚后不纠。但该法并未对反复多次实施相同或不同种类的行政违法行为人应如何处理作出规定。从法律条文来看，也许针对那种“大错不犯，小错不断，难死公安，气死法院”的屡次违反该法的人也只能够以其违法行为的次数给予相应次数的行政处罚。但是，必须注意到，这种屡教不改反复实施行政违法行为之人与一般的偶然实施行政违法行为之人在人身危险性上、在对社会秩序可能造成的损害几率上是不同的，对此类人处置的重心应是矫正改善其不良心理与非正常人格，单纯的行政处罚对此难以奏效。尽管《治安管理处罚法》第5条第3款规定“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则”，但依该法第16条之规定“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行，行政拘留处罚合并执行的最长不超过20日”，显然，20日对于矫正一个人常年形成的特定心理及不良人格，时间太短了。其次，法律化、系统化的保安处分措施的出台不仅可以解决我国现行的劳动教养制度与我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》中相关条款相抵触的矛盾，同时在《治安管理处罚法》和《刑法》中规定相应的保安处分措施也可以使我国的教养处置措施有了坚实的法律支撑。更重要的是完备的法律制度、严格的适用程序也可以最大限度的减少侵犯被适用者人身民主权利的现象，这也与我国宪法中保障人权的精神相一致。再次，在对我国现行的劳动教养制度进行保安处分化改革的同时，重新确立该制度在创立之初所强调的矫正不良心理、改造不良违法分子的宗旨，不仅是该制度适用本质的回归，这样的改革也与国际惯例相一致的。

因此，将劳动教养制度进行保安处分化改革，在现有劳动教养制度基础上通过改革不合理的法规条文，制定规范的保安处分法及配套的执行法律，从而将《治安管理处罚法》和《刑法》相衔接，根据违法行为人的不同特点选择适用不同的法律，最终达到惩治违法行为，矫正改善非正常人格与心理，实现预防犯罪，维护社会秩序的目的。