一、问题的切入

    近日，三门峡市湖滨区工商局在查处一起非法传销过程中，掌握到该传销组织一违法资金账户，涉及金额4000多万元。由于怕打草惊蛇，工商局依据《禁止传销条例》第十四条“对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结”的规定，欲申请人民法院对该账户进行冻结，终因《行政诉讼法》及司法解释无相关对应的财产保全规定，人民法院无法受理。最终，工商局虽然端掉了传销窝点，但因没有进行财产保全致使传销组织将违法所得转移，为其利用违法资金东山再起留下隐患。该个案暴露了法院在受理行政机关申请冻结资金方面法律规定的缺陷。

    二、完善人民法院受理行政机关申请冻结资金规定的必要性

    目前，在我国的行政法律法规中，对行政机关申请冻结资金作出明确规定除了《禁止传销条例》，还有《中华人民共和国行政监察法》及《中华人民共和国审计法》等。《中华人民共和国行政监察法》第二十一条规定：“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款”。《中华人民共和国审计法》第三十四条:“审计机关进行审计时，被审计单位不得转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，不得转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产，审计机关对被审计单位违反前款规定的行为，对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请”。

    但《中华人民共和国行政诉讼法》和相关的司法解释，对人民法院受理行政机关申请冻结资金却都没有作出相应的规定。行政诉讼法关于财产保全的规定仅限于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第48条“人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定”的规定；第92条“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施”的规定及第97条：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”

    《民事诉讼法》第101条的规定了诉前保全的规定：“利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。申请人在人民法院采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的，人民法院应当解除保全。”

    从以上规定可以看出，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》48条和92条规定的财产保全申请期间是在行政诉讼阶段或者是在具体行政行为作出后，但本文所述的行政机关申请冻结账户时具体行政行为尚未作出，更谈不上提起诉讼，故不适用48条及92条的规定。而民诉法101条规定的诉前保全虽然在申请时间上与本文所述有相似之处，但民诉101条要求申请人应当在法定期限内提起诉讼，否则将解除保全，而本文所述的申请人是行政机关，并非诉讼阶段的起诉人，故亦不适用民诉101条的规定。

    在实践中，行政机关在执法过程中，根据法律法规向人民法院提请或申请冻结账户时，人民法院因无相应的法律依据而无法受理，致使行政机关的财产保全目的不能实现，削弱了人民法院保障行政机关依法行政的力度。因此，笔者认为人民法院受理行政机关申请冻结账户的规定有必要进一步完善。

    三、立法建议

    建议在修改行政诉讼法时增加人民法院受理行政机关申请冻结账户的相关规定，具体如下：

    1、申请冻结的条件。行政机关申请人民法院冻结账户应当符合如下基本条件：一是应提交附行政机关主要负责人书面批准的申请书；二是要提供申请冻结的事实依据和法律依据；三是要提供申请冻结账户的情况。此外，人民法院认为必要时，还可以要求提交其他相关材料。申请人提供的事实依据包括“行政机关认定意见”。这主要是指认定被申请人有转移或者隐匿违法资金迹象的意见。

    2、申请冻结的管辖权。管辖涉及两个方面，一是级别管辖问题。建议根据申请冻结资金的标的额确定级别管辖法院；二是地域管辖问题。建议一般由申请人所在地或冻结账户所在地法院管辖。

    3、办理申请冻结的期限。《禁止传销条例》、《监察法》及《审计法》等规定的查处行为均具有很强的时效性，为了防止具体行政行为相对人转移或者隐匿资金，笔者建议对审查执行期限作出明确规定。人民法院收到行政机关的冻结申请后，一般要在４８小时内作出是否冻结的裁定。对于决定冻结的，要立即执行。

    4、申请冻结的合法性审查。行政机关申请冻结资金账户的，相关法律法规之所以规定需要申请人民法院采取强制措施，就是赋予人民法院司法审查权，通过对冻结申请进行合法性审查，实现司法权对行政权的监督，防止违法侵犯当事人的合法权益。因此，人民法院在作出是否准许冻结决定前，必须进行合法性审查。人民法院审查冻结申请合法与否的标准，主要是否超越法定职权；是否明显缺乏事实依据；是否严重违反法定程序；是否适用法律法规错误；是否具有其他违法情形。审查的程序应参照人民法院办理非诉执行案件的要求办理。

    5、冻结的期限。法院冻结资金账户的期限为三个月，期满未申请继续冻结的，冻结自动解除；需要继续冻结的，由申请人向作出冻结裁定的人民法院提出申请，由人民法院作出是否继续冻结的裁定。

    6、被申请人的救济途径。一是复议请求权。申请人对不予受理裁定或者被申请人对冻结裁定均有权向上一级法院申请复议。二是如果冻结申请违法或者不当，给被申请人造成财产损失的，由申请人依法赔偿。