【裁判要旨】

    镇政府颁发土地承包经营权证书的行为是行政确认，在其违反程序的情况下应予以撤销。

    【索引词】

    土地承包经营权  行政确认   撤销

    案  情

    原告：刘桂英、杨双柱。

    被告：卢氏县官道口镇人民政府。

    第三人：张田福。

    原告刘桂英、杨双柱系卢氏县官道口镇秋凉河村郑家洼组村民。1995年11月14日，原告将其承包的位于卢氏县官道口镇秋凉河村郑家洼组的村边下、河上、阳坡地（其中果园11.9亩、粮田地12.3亩）转让给第三人张田福，承包转让费15000元，期限为20年（1995年7月1日至2015年7月1日），并约定承包期内各项费用由第三人承担，合同到期后第三人应归还原告果树302棵等内容，并经卢氏县公证处予以公证。

    1998年9月3日，第三人张田福将其户口迁入卢氏县官道口镇秋凉河村郑家洼组。1998年9月25日，被告为第三人张田福颁发《土地承包经营权证书》，该证书记载第三人承包土地为15亩，期限为1998年9月25日至2028年9月25日，土地附着物为苹果树计280棵。2011年12月份，因高速公路整地，原告得知承包的土地不知何时被卢氏县官道口镇人民政府为第三人张田福颁发了《承包经营权证书》，该土地为原告所有，故被告的颁证行为侵犯其合法权益，请求法院予以撤销该承包经营权证书。

    审  判

    卢氏县人民法院经审查认为，原告系卢氏县官道口镇秋凉河村郑家洼组村民，其承包、流转土地经营权的行为合法有效。被告作为本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理部门，在村组重新发包土地未告知原告的情况下，将原告承包期内的土地重新发包给第三人，且在该土地被收回后，亦未对原告进行适当经济补偿。故被告未尽到对本辖区内土地承包的管理职责，为第三人颁发《土地承包经营权证书》行为不当，且该《承包经营权证书》无字号及颁发时间等内容，存在明显瑕疵，应当予以撤销。

    宣判后卢氏县官道口镇人民政府不服，认为原审法院判决认定事实错误，错误地将合同备案管理当成行政颁发的确权行为，上诉人给第三人颁发《土地承包经营权证书》行为并无不当，请求二审法院依法判决撤销卢氏县人民法院（2012）卢行初字第9号行政判决。

    刘桂英、杨双柱（刘桂英和杨双柱）在庭审中辩称：本案应作为行政案件受理，镇政府是颁证行为，不是备案行为，备案不对外发生法律效力，镇政府的颁证程序不严谨，有重大瑕疵，给第三人颁发《土地承包经营权证书》行为使刘桂英、杨双柱失去了赖以生存的生活资料，要求二审法院依法维持一审判决。

    原审第三人在庭审中述称：我领取的《土地承包经营权证书》是我当时已是本村村民，是组集体分给我的土地，给我发的证书与其它村民一样，我承包的部分土地是刘桂英、杨双柱放弃的，认为镇政府的颁证行为合法有效。

    二审法院经审理认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条之规定，本案中刘桂英、杨双柱对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起行政诉讼，本案也应作为行政案件受理。上诉人卢氏县官道口镇人民政府的颁证行为是对农村土地承包经营权的确认行为，且未能提供证据证明其在颁证程序中严格审查了村组是否依法收回刘桂英、杨双柱原承包土地就发包给原审第三人，并向第三人颁发了《土地承包经营权证书》，这显然对刘桂英、杨双柱合法权益产生不利的实际影响，上诉人在颁证程序中未严格履行对农村土地承包的监督管理职责，属于程序不当，依法应予撤销。原审第三人张田福作为实际耕种土地的权利人，其与刘桂英、杨双柱之间关于农村土地承包纠纷是平等主体之间的法律关系，不属于行政诉讼范围，原审第三人可向有关行政部门申请解决。综上，上诉人上诉理由因无证据支持，本院不予采纳和支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

    评  析

    一、背景情况介绍

    土地承包经营权证的规定最早出现在农经发（1997）6号《农业部关于认真贯彻落实的通知》“认真填发证书，加强承包管理。延长土地承包期后，农村经济经营部门要认真组织填写由县或县以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书，及时发放到每个农户，并做好有关档案管理工作。”但现实中，因土地承包经营权证书颁发填写不规范，造成许多隐患，当土地承包经营发生纠纷时，原作为确认承包者拥有合法承包经营权的证书，没能发挥应有的证明作用，造成经营权属不清，不利于纠纷的解决，严重影响损害了土地承包经营权证书的严肃性和权威性，影响农村土地承包经营的稳定性。

    二、确立裁判要旨的理由

    本案的焦点：一是镇政府颁发《土地承包经营权证书》的行为是否是行政确认？二是镇政府颁发《土地承包经营权证书》的行为是否应予撤销？

    首先，颁发土地承包经营权证的行为系行政确认，是要式、羁束、可诉的具体行政行为。行政确认是指特定的国家行政机关和法律、法规授权的组织依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。根据《中华人民共和国物权法》第127条的规定：“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据中办（1997）16号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中“二、（四）延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”的规定可知，本案中，卢氏县官道口镇人民政府颁发土地承包经营权证的行为已对当事人的权利义务产生实质性影响，属于行政确认。

    其次，颁证行为违反法定程序，且存在无字号及颁发时间等瑕疵，应予以撤销。二轮延包应坚持“大稳定、小调整”的原则，对土地承包进行调整，但秋凉河村组在未告知原告的情况下，便将原告承包期内的土地重新发包给第三人，而被告卢氏县官道口镇人民政府未尽到对本辖区内土地承包的管理职责，致使其为第三人张田福颁发土地承包经营权证书载明的承包土地面积与原告刘桂英、杨双柱所持有的承包合同上载明的承包土地面积部分相重叠。此外，根据中办（1997）16号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意。”本案中，秋凉河村委并未履行上述程序，而镇政府在秋凉河村违反民主议定程序下，未经审核就为第三人张田福颁发了《土地承包经营权证书》，系严重违法，应予撤销。