合议庭运行机制问题探析

    合议庭是我国法院特别是基层法院审判诉讼案件的最基本而又重要的审判组织之一，它为确保司法公正和审判质量发挥了积极的促进作用。但是在当前“案多人少”的矛盾日趋增大，新类型案件层出不穷，案件的法律关系呈现出复杂多变的大背景下，合议庭在审判工作中存在一些问题和不足日趋增多。现从合议庭的受案机制、组成机制、运行机制和考评机制等四个方面对合议庭工作中存在的问题进行剖析。

    一、合议庭受案机制存在的问题及对策

    1、存在的问题

    一是合议庭适用的范围不合理。目前，在我国绝大部分的民事、经济、刑事案件的一审和全部行政案件的一审以及所有案件的二审、再审等都必须适用合议制度，只有事实清楚、权利义务关系明确、争议不大及的民事案件、少数轻微刑事案件能够通过简易程序进行独任审判。而合议制要求必须由三名审判员或审判员与陪审员共同组成合议庭进行审判，这也导致基层法院“案多人少”的矛盾日益加剧，以致于出现 “一人审案、三人署名”、“承办人包揽一切”、“形合实独”、“形独却合”的不正常现象成为合议庭运行的常态。

    二是合议庭管辖案件标准不科学。一个案件在立案受理后需要什么样的条件才能纳入合议庭审理的范围，现行法律只是宽泛地规定一般民事案件的一审及所有民事的二审、再审等都适用合议制度，除能够适用简易程序进行审理的少数轻微刑事案件及部分自诉案件的一审可以实行独任制外，其余案件的审理以及二审程序、死刑复核程序、再审程序等都只能适用合议制度；行政诉讼中，不论一审、二审，还是再审，所有行政案件的审理都实行合议制度。这也导致在实践中，往往是业务庭长或承办人凭借审判经验对案件的性质、繁简、疑难程度进行主观判断。

    三是合议庭启动的程序不规范。作为一种重要审判制度,合议庭的启动应坚持依法与慎重原则,以提高诉讼效率,避免浪费诉讼资源。但现行法律只对简易程序的适用范围作了列举,对简易与普通程序选择与启动上,基本上无章可循,不管是案件受理时,还是案件审理中,只要案件承办人认为要适用普通程序，即适用或转换为普通程序审理,从而导致合议庭启动程序的随意性加大。合议制的任意启动所导致的直接结果是,给承办人拖延办案和谋取私利提供借口,损害的不仅仅是当事人的利益,还包括法律的神圣性和权威性。

    2、对策建议

    一是建立案件繁简分流机制，使大量简易案件转入简易程序适用独任制，优化配置司法资源，提高诉讼效率；进一步推动诉讼与非诉讼纠纷解决机制相衔接的改革，使大量纠纷化解在诉讼外解决机制中。

    二是扩大独任制和简易程序的适用范围，延长简易程序的审理期限，限制合议制适用范围，让合议制真正适用于重大、疑难、复杂案件或者新类型案件等。

    三是要进一步细化合议制适用的条件和要求，改变目前这种不管案件繁简一律适用普通程序的做法，提高普通程序的功效。

    二、合议庭组成机制中存在的问题

    1、存在问题

    一是合议庭组成人员缺乏稳定性和专业能力不足。合议庭审理的案件一般又是重大、复杂、疑难的案件，无疑应当相应的保证合议庭成员是较高素质或者资深的法官。但是，当前，合议庭的成员组成多般是由庭长临时指定，其组成更带有很大的随意性，特别是在人员较少，有审判资格的人员不能组成合议庭的情况下，东拼西凑的借人办案现象时有发生。这种临时组成合议庭、随机指定审判长的做法不仅不利于调动合议庭成员的积极性，而且合议庭组成人员缺乏稳定性和专业能力不足，也为挂名、签名式的合议庭的产生埋下了伏笔，种下了隐患。

    二是合议庭的审判长存在行政化倾向和自选自任问题。当前，不少法院特别是基层法院在推行审判长选任制时，审判长行政化的倾向较为突出，给审判长赋予了一定的行政色彩，把主审法官或审判长作为权力主体，将“主导”变为“主管”，不仅对合议庭成员平等参与合议庭构成破坏，而且使其它合议庭成员平等参与合议庭更为困难。同时，由于案多人少矛盾的日益加剧，特别是基层法院的各业务庭的庭长、副庭长和审判业务较强的审判员或忙于行政事务，或忙于办案，一般也不愿意担任他案的审判长，这样以来，各承办法官如遇到疑难复杂案件或简转普案件的，也只好由承办法官自己担任审判长或商议由他人担任审判长，“自选自任”现象时有发生。

    三是合议庭成员之间存在职责不明和工作懈怠问题。由于我国法院普遍实行案件承办人制度，而现行法律对合议庭其他成员职责规定的也不够具体明确，这使得其他成员容易产生依靠心理，不会象对待自己承办的案件那样关注，不自觉的把自己定位于“陪审”角色，合议案件时“合而不议”，弱化了作为合议庭成员对案件裁判的责任心，最终导致合议庭“形合实独”，偏离了正常的价值定位和职责功能。

    2、对策建议

    一是形成相对稳定、专业的合议庭。以审判业务性质为界限设立合议庭，并根据审判员能力、学识、性格、审判经验等，把审判员固定到相应的合议庭，专门审理同一类型的案件，通过合议庭的专业化，使法官能准确把握类型化案件事实、行为和证据认定的规律，深刻理解类型化案件法律关系的本质和相关法律条文的内涵，不断提升司法能力和工作效率。

    二是建立审判长选任考核长效机制。通过个人报名、业务知识考试、庭审技能考核、组织考察，依照德能兼备原则选任，并据情确定各审判庭的审判长任用职数，由法院院长颁发审判长聘任书。同时，要建立起相应的激励处罚机制，和审判长轮流培训机制，不断强化审判长工作责任感和审判长的工作主动性和创造性。

    三是建立合议庭全员负责的制度。改变现有的案件仅由承办人负责的做法，建立由合议庭全体成员共同阅卷、共同拟定庭审提纲、共同参加庭审、共同评议、共同承担责任的全员负责制，赋予全员负责制的合议庭独立的裁判职权，明确合议庭组成人员对案件事实问题和法律问题的判断过程与判断结论共同负责，从而实现责任对权力的有效制约，促进合议庭审判权的正当行使。

    三、合议庭运行机制中存在的问题

    1、存在问题

    一是评议的深度和广度不够。当前的合议庭的评议往往流于形式，无论是深度还是广度都存在严重不足。合议庭往往只对一些关键证据、主要案件事实及适用法律问题进行讨论研究，对其他问题一般不予重视；同时，合议庭一般只就案件本身涉及的事实或法律进行简单的意见交流，讨论过程偏于粗糙，草率，缺乏激烈的争议和辩论。

    二是裁判文书制作把关不严。虽然裁判文书由合议庭全体成员审查签名，但是，往往流于形式，缺乏严肃性，实践中，裁判文书往往由承办人制作后，审判长签发，其他合议庭成员很少审阅，对于实体问题、程序问题、语法用词、标点符号等等，审查不力，把关不严。有的案件，甚至承办人不经合议就直接草拟裁判文书，之后由其他成员签名了事。

    三是合议庭的独立地位不牢。目前，合议庭的自主权较之以往得到了很大的强化，但司法实践中虽有法律保障却缺少了系统内的制度支持，仍停留在技术层面上，是一个形式上的独立。其影响合议庭独立审判的因素主要有表现为：党委、政府等权力机关的干预依然存在，庭、院领导“垂帘听审”、审批案件的权力的影响不容忽视，影响合议庭负责制的现象时有发生，媒体及社会舆论的不当影响也不可小嘘。

    2、对策建议

    一是健全合议庭的评议制度。要求每位合议庭组成人员对于评议的问题都应做出自己的分析，并展示其评判证据效力、认定案件事实的心证程度和心证过程, 以及适用法律作出判决结论的逻辑推理过程, 禁止仅仅作出“同意”或“不同意”之类的表态性的评议意见。另外，要建立重大程序事项的共同评议制度,如是否准许当事人的调查取证申请、证人出庭申请、追加当事人申请、增加或减少诉讼请求申请、财产保全等，凡是能够影响案件处理的重大事项，均应当由合议庭进行评议后再作出决定。

    二是是规范裁判文书起草和签发流程。要求庭长、主管院长在审核、签发法律文书时必须认真阅卷，对重要的证据和适用的法条认真核对，确保判决文书的认定都有相应的事实、证据和法律条文的支撑。同时，定期开展法律文书自评、讲评活动，对裁判文书进行优劣评比，对优秀文书和排名靠后的文书进行通报，不断增强干警的责任心和文书制作能力。

    三是健全合议庭独立审判的保障制度。建立各负其责的审级独立制度，确保上下级法院各自依法独立审判。明确合议庭成员的独立地位，保障其独立地发表对案件的意见，并不受其他法官、审判长、庭长、院长的干涉。严格限制审判委员会讨论案件的范围，原则上只有合议庭确实不能形成决议，或案情重大、疑难、复杂等因素，才可按程序提请审判委员会讨论决定。同时，要保障合议庭在履行职责对外独立的地位，避免受到来自法院外部和内部的任何行政机关、社会团体、媒体、当事人以及其他个人的不合程序的非法控制和干扰。

    四、合议庭考评管理中存在的问题及对策

    1、存在问题

    一是绩效管理考评机制与合议庭工作特性不相适应。现行的绩效管理考评主要是针对审判长、承办法官个人的绩效考评，或以裁判意见对与否对合议庭成员进行绩效考评，而没有按照合议庭成员在个案审判中承担的职责任务和作出贡献的大小进行管理考评。这种管理考评方式使合议庭成员间得到的回报差异巨大，考评结果使法官难免产生认识偏转，将应当具有的团队积极合作行为转变为消极合作行为，从而无法保证合议庭所审判案件的质量和效率。

    二是对合议庭的监督管理存在滞后性。随着合议庭职责的强化，合议庭的权力得到了极大的提高和扩张，由于缺乏相应的监督，审判长的自由裁量权可以无限制地发挥，使得一些审判人员放任自流，以自己拥有的审判权徇私枉法，以权谋私。而案件只有被上一级法院改判、发回重审，需要审委会讨论案件是否属错案时，才会被提交审委会，案件才能得到有效监督。但这种纯粹性地事后监督，很难对合议庭进行有效监督。

    三是错案追究责任制度在实践中存在偏差。当前实行的错案追究制在追究合议庭错案责任时，往往只追究承办人的责任，在实践中，对合议庭出现的错案追究会要求承办人提交自查报告，而其他合议庭成员则不用对该错案负责任。这也是导致合议庭成员在合议时不充分地发表自己的意见而主要随承办人的意见的主要原因。同时，错案追究制只有约束机制而无激励机制，法官少办案就少错案，不办案就无错案，这导致大家都争办易案，躲避难案，遇到疑案，宁愿久拖不决也不愿承担错案风险，严重影响了法官审理案件的积极性。

    2、对策建议

    一是完善合议庭成员考核机制。要改考核主审法官办案为考核合议庭办案，以合议庭审结的案件作为法官的工作量，在合议庭内部进行工作量利益分配，使所有合议庭成员对合议庭审结的每一件案件，无论是否为主审，都有相应工作量上的利益，使各成员尤其是承办人以外的其他成员参加合议庭审理案件所付出的劳动得到承认，从而调动积极性。

    二是完善对合议庭的监督管理。坚持行政和司法监督相结合，在提倡司法监督为主的同时，绝不能弱化行政监督职能，行政监督主体要充分行使审判权和管理权对案件进行把关。严格落实案件流程管理，把以案件流程为重点的程序性监督管理贯穿于审判的全过程，实现真正意义上的案件流程管理与实体裁判权相分离，在当事人与法官之间形成隔离带，防止和纠正少数法官利用审限搞不正之风。自觉接受党委、人大、政府、政协、上级法院及人民群众的监督，发现问题及时纠正和查处。

    四是完善错案责任追究制。完善案件监督流程，结合审判流程管理流程，将所有的案件的都纳入到立案、排期、庭审、结案等有序环节中去进行跟踪监督。科学界定错案的标准，结合错案追究的相关规定，严格区分错案的责任类型，不以案件被改判或者发回重审来决定审判人员的错案责任。完善合议庭成员的责任划分机制，根据合议庭成员（包括审判长）意见的正确与否，来追究各自的错案责任，当合议庭意见一致出现错案的，合议庭成员共同担责；当合议庭评议中多数人意见一致发生错案的，由多数人作出意见的合议庭成员承担责任。经审判委员会讨论决定，审委会同合议庭多数人评议意见一致发生错案的，由作出意见的合议庭中的多数人和审判委员会委员共同担责；审判委员中多数人同意出现错案的，由作出错误决定的委员承担责任；审判委员会未采纳合议评议意见造成错案的，由审判委员会承担责任，合议庭成员不承担责任。

国家级 《合议庭运行机制问题探析》 路增广  曾庆旭 《中国改革报》

2013年12月3日