审判权功能优化研究

       ---以司法建议公开制度建设为视角

【摘要】最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》对加强司法建议起到了推进作用，但未能使司法建议发挥其应有的社会效应，其功能不能被社会公众全面知悉，致使司法建议的公开，成为当前急需解决的问题。司法建议公开作为司法公开制度的子课题，进行研究是司法理论界和实务界都面临的一个全新的课题。如何围绕司法建议公开的界定、公开的原因、公开的价值、公开的构建以及属性分析、可行性探讨等方面进行论证，都是摆在法院面前急需解决的课题。

关键词：司法建议  公开  构建

一、司法建议公开问题的引出

司法建议作为人民法院延伸审判职能，参与社会管理的一种司法手段，旨在通过向相关的单位或组织发出健全制度、堵塞漏洞或给予相关人员惩戒处分等参考性建议，实现防范或促成社会矛盾化解、推动依法行政、规范行业管理的目标。

据统计，我市两级法院2010至2012年三年共发出司法建议76份。按照发送类别划分，向公安、工商等行政机关发出41份；向学校、保险公司、金融机构等企事业单位发出 21份；向残联、妇联等社会团体发出14份；按照建议类型划分，针对个案发出的司法建议为67份，占88.16%；针对类案发出的司法建议为 7份，占9.21%；针对宏观层面及热点问题融合典型案例、司法动态信息以年度报告形式发出的综合型司法建议为2份，占2.63%；反馈情况为：行政机关收到司法建议41份，反馈3份，回复率为7%；学校、保险公司、金融机构等企事业单位收到司法建议21份，反馈4份，反馈率为19%；残联、妇联等社团组织收到司法建议14份，回复2 份，反馈率为14%（见表一）。综合三年情况看，反馈率为12%。

（一）司法建议存在问题

1．司法建议反馈率低。三年来，行政机关收到司法建议41份，回复3份，回复率为7%；学校、保险公司、金融机构等企事业单位收到司法建议21份，回复4份，回复率为19 %；残联、妇联等社团组织收到司法建议14份，回复2 份，回复率为14%（见表一）。

表一：司法建议发出及反馈情况分析

2．司法建议认同度低。通过对被建议的单位组织的120位职工和辖区内110位群众进行随机调查发现，知道司法建议的公众不足20%，被发司法建议的单位职工对司法建议内容的价值认同不足25%。司法建议的社会认同度不高成为不争的事实。

3．司法建议层次不高。按照建议类型分析，关注微观具体问题的个案司法建议多，关注社会热点问题、重大民生问题的类案司法建议特别是综合司法建议少。

表2：司法建议类别分析

（二）公开的价值分析

司法建议是人民法院根据审判实践对社会管理活动提出的积极有效的建言献策，其虽不具有强制性，但还需要被建议方采纳，甚至还要将建议落实的情况向人民法院反馈。这种采纳建议的态度有自愿转变为认真落实的价值就在于司法建议的公开。

1．提高社会公众对司法建议的认知度。人民法院制作的司法建议书本身就甚少，再加上不对社会公众公开，所以社会公众对司法建议的知晓度几乎是零。将司法建议的内容向社会公众公开，可以使社会公众：一是司法建议的内容；二是认知到人民法院有向社会管理者发司法建议的职能。

 2．加大司法建议的催办力度。从统计可知，当前人民法院发出的司法建议得到被建议方反馈的很少。对这种不理性，不合乎社会逻辑的现象如何予以改善，提高对司法建议的催办力度，最为直接、有效，为社会公众欢迎的方式就是公开司法建议的内容，以通过社会影响力来督促被建议方积极改进司法建议的内容。

3．督促、提高法官工作的责任心。凡是公开的事情都能评出优劣等级，司法建议亦是如此。通过公开司法建议的方式，让社会公众对司法建议的写作质量，建议内容的社会关注度以及管理事项的积极性予以评判，继而督促法官在起草司法建议时的责任心，如对个案中较为突出的问题的认真细致分析，对普遍性问题的及时总结，对个案、类案的适时汇总。

4．有利于提高法院司法公信力。法院的司法建议不仅要使被建议方信服，更重要的是要符合广大人民的意志，要使群众信服。只有司法建议公开，才能解决司法建议“石沉大海”的局面，提高被建议方改进工作的质量，进而提升人民法院司法公信力。

二、司法建议公开制度的理论基础

（一）司法建议公开的概念提出及特点分析

司法建议公开，是指人民法院在行使审判执行权过程中，通过规范的程序，利用多种渠道，依法向社会大众公布司法建议内容及相关信息的制度。其特点有：一是公开主体的唯一性，主体是人民法院，具体由那个级别的人民法院公开，因被建议方和司法建议涉及的范围而定；二是公开对象的大众性，对象是全社会公众；三是公开渠道的多样性，渠道有人民法院网站、新闻发布会、司法白皮书等形式；四是公开的内容确定性，内容包括裁判文书、司法建议本身及反馈情况；五是公开的范围区别性，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，以及因社会公共利益的需要不能公开的一律公开。

(二)司法建议公开的权属分析

1．是司法公开的子命题。最高人民法院《关于司法公开的六项规定》从6个方面扩大司法公开范围，拓宽司法公开渠道，笔者认为，司法建议从广义来讲，是机关公文一种，从狭义上讲，是司法文书的一种，司法建议公开既属于审务公开，又属于文书公开。

2．是公众知情权的保障。社会公众作为社会事务的被管理者就有权利知悉被建议方管理的有效性、合法性和合理性，有权利知悉被建议方在管理过程中存在的不科学的地方，知悉的一个重要的途径就是人民法院的司法建议。就此逻辑分析，人民法院制作的司法建议应该面向社会公众公开。

3．是公众监督权的延伸。通过公开涉府司法建议，让公众知晓司法建议的内容，可以形成道德舆论约束的外部强制力，媒体的报道和公众评判能够对行政机关、企事业单位等被建议单位形成压力，促进司法建议的反馈与落实。

（三）司法建议公开的比较研究

司法建议公开与其他不同种类的公开既有联系又有区别，笔者主要从他们之间的区别出发进行探讨，以彰显司法建议公开的独特性和重要性。

1．与司法公开的比较。司法建议公开是司法公开的一个组成部分，具有种属关系。两者区别主要是：一是涉及领域不同，前者主要依托于法院民事、行政审判工作，后者依托于法院审判执行、队伍建设等所有领域；二是外延不同，前者目前法定只存在于民事诉讼法和行政诉讼法，后者主要涉及立案、庭审、执行、听证、文书、审务等六个主要方面；三是公开主动性不同，前者具有被迫性，后者具有主动性。

2．与行政执法公开的比较。两者共同处：对自身行为的一种主动监督和约束，公开的内容与大多与行政管理活动相关。区别是：一是主体不同，前者是法院，后者主要是具有行政执法权的机关、组织；二是内容不同，前者公开的是描述被建议方司法漏洞的相关文书，后者公开的是自身的职务行为；三是不公开导致后果不同，前者目前没有否定性法律后果，后者有可能导致行政执法行为的无效。

3．与政府信息公开的比较。两者共同处是：在保障公民知情权，促进权力透明运行等方便具有类似的功能。区别是：一是公开主体不同，前者是法院，后者是行政机关或法律法规授权的组织；二是公开所属权属不同，前者从属于司法权，后者从属于行政权；三是公开程度不同，前者是没有公开制度的构建，后者部分公开；四是制度价值不同，前者是具有中国特色的司法制度，后者是国际上普遍主流的经验。

三、司法建议公开的困境与可行性分析

（一）现实困境

1．主体层面，动力不足。从调研的结果来看，部分法院对司法建议工作得不够重视，发出的司法建议数量少，质量不高，格式不统一，建议的内容不够深入，解决的方式缺乏可行性，这样的司法建议多数法院不愿意公开，不想公开，公开反而暴露了法院工作中的不足。因此，司法建议的质量，限制了司法建议的公开，主观上动力不足。

2．立法层面，有待细化。从立法层面来看，目前在我国法律法规中，仅民事诉讼法、行政诉讼法对司法建议作了原则性规定，没有具体的落实规范，而司法建议公开仅在最高院2012年3月发布的《关于加强司法建议工作的意见》中简略提及，对于全面展开司法建议公开工作显得力有不逮。

3．制度层面，亟待规范。从制度层面来讲，司法建议公开制度尚属首创，目前没有形成具体的制度，在实践中如何操作，公开的范围、主体、途径、程序、时机、方式等都缺乏制度保证。

4．对象层面，阻力较大。司法建议公开所涉及的部门或单位，即被建议对象，一般而言，这些部门或单位不愿意把自己工作中存在的问题暴露在公众的监督之下，而司法建议本身由法院制作具有司法权威性，公开后社会影响较大，无形中加大了被建议单位的压力，所以在司法建议公开制度实施过程中，必然会遇到很大的阻力。

（二）可行性分析

1．具有政策法律依据。最高院于2009年印发了《关于司法公开的六项规定》，该规定的内容包括立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开六个方面。该司法建议公开在“审务公开”“文书公开”当中均有规定，司法建议工作属于与审判工作有关的其他管理活动，因此应当依照最高院的规定进行公开。

2．具有广泛实践基础。我国已开展司法建议工作多年，积累了丰富的工作经验，几年来全国法院发出司法建议数万条，为司法建议公开奠定了坚实的司法实践基础。2007年3月1日，最高院发布了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，明确要求各级人民法院将司法建议制度作为一项重要工作来抓。2012年，最高院从数以万计的司法建议中评选出 60 件“全国法院优秀司法建议”和“全国法院十大司法建议”，并印发全国各级法院，以期提高司法建议工作的水平，为促进经济社会科学发展提供更多更好的意见和建议。[1]

3．具有多元发布渠道。公开司法建议可以依托各级法院的门户网站、报纸、期刊、新闻发布会等渠道。随着网络的快速发展，我国各级法院都建立了自己的门户网站，宣传法院形象，在法院门户网站上建立“司法建议公开”版块，发布可以公开的司法建议，由网民点击阅览。例如2009年6月，上海高院在全国率先建立了网上司法建议信息库，设计了6大模块，全面记录司法建议相关信息，方便群众查询[2]。

4．公众司法需求强烈。随着市场经济的迅猛发展，社会矛盾纷纷涌现出来，产生了大量的群体性纠纷，例如征地拆迁纠纷、民间借贷纠纷等，这些纠纷仅依靠单一的司法裁判已无法有效的化解，而司法建议作为法院应对公众日益增多的司法需求和有限的司法供给之间矛盾的新举措，发挥着重要作用。通过将漏洞及防范措施以司法建议书的形式公布出来，引导公众依法办事,增强法律意识,从而树立司法权威,真正起到审理一案、教育一片、防范一方的目的，实现法律效果与社会效果的有机统一。

四、司法建议公开制度的构建

（一）司法建议公开的原则

1．全面公开原则。“法律在特殊事件中的实现，即外部手续的历程以及法律理由等等也应有可能使人获悉。”^[3]凡是属于公开范围内的司法建议，其裁判文书、建议内容、被建议方、反馈结果等相关信息均应公开。

2．适时公开原则。根据司法建议内容本身的紧迫性、针对性、广泛性、重要性等特点，综合司法建议的类型，按照行业性、季节性、针对性、预测性等要求，以有利于发挥司法建议作用为出发点，在审判前、审判中、审判后制作司法建议并在适当的时间向公众发布。

3．信息共享原则。借鉴法院审判流程管理模式，建立法院与党委、人大、政府及其部门、企事业单位之间的信息共享系统。建立社会公众与法院之间司法建议信息共享系统，使不同主体能够多渠道快速准确地获取和共享司法建议信息。

（二）司法建议公开的范围

司法建议的公开，既涉及到审务公开、文书公开法律与政策规制，又涉及到对诉讼案件当事人个人隐私权保护的重要问题。司法建议公开属于广义的司法信息公开范畴，有鉴于司法信息公开与政府信息公开、立法信息公开，都属于公共信息公开的范畴，其公开范围可参照政府信息公开体例，采用正面概括和反面列举的方法进行界定。

　　1．应当公开司法建议的情形

　　原则上，凡是法院发出的司法建议均应公开。笔者从审判实务角度分析，列举以下四大类应当公开的情形。

　　（1）涉及社会民生类。人民法院对审判过程中发现的涉及教育、医疗、征地拆迁、人身损害赔偿、劳动争议等事关人民群众切身利益的问题，需要有关单位采取措施或改进工作的，及时提出并向公众公开司法建议，实现了法律效果与社会效果的统一。

　　（2）涉及公共事务决策和堵漏建制类。人民法院就审判工作中发现的有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在的重大问题，应当有针对性地提出司法建议并予以公开，一方面协助相关单位及时堵塞管理漏洞，弥补工作过失，健全规章制度，预防和减少同类矛盾纠纷的发生。

（3）涉及法律法规制度缺失类。例如近年来关于虚拟产权式商铺类纠纷就是由于法律对虚拟产权式商铺的物权属性没有界定，导致裁判缺乏明确依据。对此，最高人民法院应当公开建议立法机关予以完善。

（4）裁判引导和纠纷预防类。此类司法建议的初衷是善意地指出行政机关所作行政行为存在的各种问题，期许行政机关能够主动加以改进。对于行政机关拒不履行，或上级机关不积极督促、不对负有责任的人员进行处理的，法院可“借助公开机制向全社会展现行政机关的傲慢与偏见，进而敦促行政机关认真对待司法建议。”[4]

　　2．不能公开司法建议的情形

   《最高人民法院关于司法公开的六项规定》第五项关于文书公开做出了如下规定：“除涉及国家秘密、未成年人犯罪、个人隐私以及其他不适宜公开的案件和调解结案的案件外,人民法院的裁判文书可以在互联网上公开发布。”依照此文精神，司法建议公开的严格除外情形应当包括上述规定的内容。

（二）司法建议公开主体的级别设置

　　针对不同的被建议单位以及司法建议的类型需要，由不同的人民法院进行选择，予以公开。

　　1．针对个案司法建议。同一法院审理的，针对个案和类案提出的司法建议，原则上由审理法院公开。拟向上机国家机关及垂直管理部门提出并公开司法建议的，必要时可以报请上级人民法院公开。

2．针对类案司法建议。对于不同法院审理同类案件需要公开发出司法建议的，由其协商或由共同发布，必要时由其共同上级人民法院实施。

3．针对综合司法建议。对于全行业或者由全国范围有较大影响的司法建议应由高级人民法院或最高人民法院提出司法建议，以指导意见白皮书的型式予以公开。

（三）司法建议公开程序设置

1．提出。审判执行部门对于对于审判执行工作中所发现的问题，认为需要提出司法建议的，由办案部门提出司法建议。

2．审核。研究室对上报的司法建议进行审核，认为办案部门意见合理，并且不违背司法建议公开限制性规定的，根据司法建议类型分别上报。

3．批准。个案类司法建议由院长批准。类案司法建议和综合司法建议上报审委会批准。所有司法建议公开统一由院长签发。

4．发布。法建议书签发后，由办案部门负责发送，由办公室负责司法建议书的发布工作。

5．反馈。办案部门应当适时了解被建议单位的落实情况，并将被建议方反馈的情况材料报送办公室归档，办公室应将相关反馈情况上载至司法建议数据库。

（四）司法建议公开时机的选择

所谓司法建议公开时机的选择，是指法院基于对司法建议内容、社会舆论态势、被建议方等影响或制约司法建议实施的诸多因素的判研，选择司法建议公开的时间和契机。法院在决策司法建议公开时必须坚持适时公开原则，因案制宜，因时制宜，综合考量，科学选择。

1．个案司法建议的公开时机。此类建议具有针对性较强，建议对象单一，建议内容便于落实和改进的特点，公开时机可灵活多样，立案、审理、宣判和执行等诉讼的各个环节点均可成为司法建议公开的切入点。

2．类案司法建议的公开时机。类案司法建议注重以点带面，总结提炼，主要针对的是某一时期、某类案件反映的普遍性、倾向性问题，涉及的也多为某一行业工作的热点难点问题，这就要求该类司法建议的公开应针对问题的内容和特点，结合舆论宣传的周期性特点选择公开时机，以借舆论之势，助推司法建议的落实。如选择5·1劳动节前后，发布与劳动维权相关的司法建议，选择6、7月份发布与教育招生有关的司法建议等。

3．综合司法建议的公开时机。综合类司法建议提出的对策和建议融全局性、综合性、专门性为一体。既要舆论媒体的关注和支持，也要相关部门和行业的参与和配合，更要党委政府的统筹规划和协调。因此，此类司法建议的公开必须站在全局、全社会的的高度，理性、慎重地做出科学合理的选择。

（五）司法建议公开方式的设计

1．依托信息技术，建立查询平台。建立全国性司法建议数据库，将各级法院发布的司法建议和实践效果收录其中，便于公众对司法建议的查询，为公众了解行政机关的执法水平都提供参考依据，而且会对特定的行政机关产生警示作用，更重要的是依托信息联网技术为各单位、各部门改进工作堵塞漏洞，搭建了资源共享平台，实现了司法建议资源全社会共享。

2．紧盯内宣载体，形成工作合力。把上级法院和各级党委政府主办的《调查研究》《领导参阅》《信息专报》等内部宣传载体作为司法建议发布和推广的重要平台，通过定期向主管部门上报高质量的司法建议和不定期邀请主管领导、负责人座谈指导等方式，与上级法院、党委、人大、政府和政协等领导机关建立了高效、顺畅的沟通机制。

3．拓宽外宣渠道，扩大社会影响。借助法院宣传工作与电视、广播、网络、报纸等外宣媒体之间形成的良好互动关系，或以宣传的手法对司法建议的内容和反馈结果进行报道，或以专刊和新闻发布会的方式向社会公开司法建议内容和反馈信息，以达到公众知晓，被建议对象重视的效果。

4．借助研讨平台，深化公开实效。司法建议特别是类案司法建议和综合类司法建议，其反映的问题和所提出的对策建议，均全局性综合性难题，其价值的实现多需转化为政策甚至要上升到立法层面。如何才能实现司法建议向政策法律层面的飞跃，必须借助专家学者的智慧和影响力。因此，对于此类司法建议，除了利用传统的发布平台外，还可以联合相关职能部门，通过召开不同级别的理论研讨会，邀请专家学者进行研讨交流，不断深化司法建议的实效。

（六）司法建议公开的监督机制

司法建议公开作为司法文书公开和审务公开的重要载体和司法建议工作的关键环节，只有建立科学合理的监督机制，才能规范、有序，取得实效。

1．明确多元化的监督主体。一是要发挥法院内部的监督制约作用，建立一套行有效的的内部管控流程，并将司法建议公开工作纳入法院内部绩效考核，给予相应的奖惩；二是要形成多部门联席会机制，充分发挥被建议对象的监管部门及其上级机关的监督职责，并将法院司法建议的落实情况，纳入当地党委的考核体系中，通过定期或不定期开展司法建议落实情况的专项检查,发现问题，督促整改；三是要加强与人大代表、政协委员、人民监督员、廉政监督员和媒体记者的沟通和联系，全面收集和反馈司法建议公开过程中存在的问题和不足，确保监督取得实效。

2．采用多样化的监督手段。司法建议公开面广、点多、时间跨度长，监督手段必须形式多样，适应性强。如通过备案、登记制度，建立司法建议公开档案信息库。通过抽查、评查、汇报、和年度评比活动，加强对司法建议公开效果的监督。通过建立投诉热线、信箱，实行问卷调查和实地走访等形式，畅通公众监督渠道，确保监督真实、全面、客观。

3．确立多重化的监督目标。一是提升法院司法建议管理水平，增强承办法官的责任意识，确保司法建议的文书质量和对策建议的针对性和可操作性。二是督促被建议方及时、全面落实司法建议的要求，维护司法建议的法律权威。三是满足人民群众对司法的知情权、参与权和监督权的新期待，引导民众认识、理解和支持法院工作，营造正确的舆论环境和良好的司法环境。

（七）司法建议公开的保障机制

司法建议公开是一项长期而艰巨的系统性工程，其高效、快捷、规范、有序地运行，需要全社会的理解配合和诸多配套机制的保障实施。

1．技术保障。必须加大资金投入和财政支持，加强中西部地区法院的信息化建设，培训一支适应信息化时代要求的法官队伍，研发出一套适合司法建议公开的管理查询系统，为司法建议公开提供强有力的技术保障。

2．法制保障。将司法建议公开程序纳入三大诉讼法，并将司法建议公开制度在《法院组织法》《政府信息公开条例》中予以明确要求，并相互衔接，对司法建议公开的范围、主体、程序、渠道、保障、监督等方面进行系统合理的设计。

3．舆论保障。加强对司法建议工作的舆论宣传，通过各种形式宣传司法建议公开的积极作用，争取各级党委和政府对法院司法建议工作的支持，提高当事人或者社会公众的法治意识，为司法建议的公开提供强有力的舆论保障。

结    语

通过构建司法建议公开制度，一是提高司法建议的质量，通过解决司法建议点对点单项模式，受众较少，司法建议水平和质量参差不齐等问题，进而敦促相关单位认真对待，保证司法建议的效果；二是推动社会管理创新，提升司法公信力，司法建议公开所体现的就是变被动为主动，是法院积极推动社会管理体系完善的重要方式，对社会矛盾化解和社会管理创新有着更为积极的作用；三是保障足群众知情权，实现资源共享，公开使得司法建议由解决一个问题到一类问题，由针对一个单位扩展到整个行业，最大程度实现了司法资源的共享，也在更大程度上满足了人民群众的参与权、知情权。四是完善社会监督体系，扩大法律评价标准，司法建议公开制度是完善社会监督的一部分，充实了人民群众在参与社会监督时的评价标准，由道德标准扩展到法律标准，由道德层面扩展到法律层面，由合理不合理变为合法不合法，引导群众以法律作为评价的标准，进而推动整个社会的法治进程。