2012年10月9日，国务院新闻办公室发表中国司法改革白皮书。中央司法体制改革领导小组负责人介绍情况时称，劳教制度为维护中国社会秩序发挥了重要作用。但劳教制度一些规定和认定程序也存在问题，相关部门正在研究具体的改革方案。至此，我国现行劳动教养制度拉开了改革的序幕。

    １、我国现行劳动教养制度存在的问题

    （1）适用对象范围不断扩大但却不能适应新形势下社会治安防控的要求

    在1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》中将劳动教养的适用对象分为以下四种：一不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；二罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；三机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律，妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；四不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断的无理取闹、妨害公务、屡教不改的。从该决定中劳动教养的适用对象来看，我国劳动教养制度在创立之初具有预防犯罪、教育改造和安置就业三重性质。在当时，与国外其他国家实行的保安处分措施相比，增加了安置就业的功能，在当时更具有先进性。

    1980年《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》将劳动教养适用的对象范围进行了扩大，该通知指出下列人员也应该受到劳动教养：“一从今年下半年起，对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。对原有强劳人员，应按原批准的强劳期限执行，如发现新的违法犯罪需要延长期限的，按劳动教养规定办理。二对于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送劳动教养场所专门编队进行审查。凡是放在社会上危害不大的，可按照刑事诉讼法规定采取监视居住、取保候审等方式进行审查。”

    1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》中再次规定适用劳动教养的对象为：（一）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会追分子；（二）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（三）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；（四）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（五）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；（六）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。除此之外该办法第九条还规定“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。”

    随着时代的发展，我国社会生活中出现了一大批新型的具有很强人身危险性和社会危害性的违法犯罪分子或特殊人群，例如对艾滋病病毒携带者或艾滋病患者所实施的违法行为或犯罪行为监管存在法律真空，国家应担负起对其进行特殊看护治疗的责任。为了维护社会整体的安全，国家还应当建立起一整套行之有效的特殊人群违法犯罪预防与惩戒制度。虽然我国现行的劳动教养制度涉及面较之创立之初已经相当之广泛了，但相对于当前社会治安防控现状来看，仍表现出其滞后性的一面，需要进一步完善。

    （2）制度实施过程中性质的异化违背了创立之初的宗旨

    关于劳动教养的性质，从1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）中劳动教养的适用对象来看，我国劳动教养制度在创立之初具有预防犯罪、教育改造和安置就业三重性质。在当时，与国外其他国家实行的保安处分措施相比，增加了安置就业的功能，更具有先进性。若从教育改造、安置就业，从而达到预防犯罪这一层面分析，劳动教养制度创立之初是具有保安处分制度的雏形的，该决定实施的侧重点在于矫正不良心理、改造不良违法分子，进而达到预防犯罪的目的。

    随着时代的发展，为了应对改革开放以来随着经济体制改革所带来的一系列社会治安问题，1980年公安部将劳动教养的性质表述为：“劳动教养是一种强制性教育改造措施，是处理人民内部矛盾的一种办法”，删除了1957年《决定》中关于“安置就业的办法”的规定。1982年公安部出台的《劳动教养试行办法》中规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”至此将劳动教养定性为一种行政强制措施，最长可达四年的适用期限，今天劳动教养制度的宗旨与其创设之初已大相径庭。

    （3）与国际公约相抵触，缺乏法律支撑

    我国现行的劳动教养制度与我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》相抵触，并且也缺乏相应的法律作为支撑。

    1998年10月，中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，全国人民代表大会已将批准加入该公约的事宜提上议事议程。待全国人大批准后，该公约将对我国产生法律拘束力，其第8条第3款规定“任何公民都不得被强迫劳动或服劳役”，但“遇有紧急灾难情况或灾害危及社会生命安宁时”，“任何军事性质的服役”、“劳役是正常公民义务之一部分”、或“经法院已明令拘禁之人”等特殊情况例外。从我国政府即将对国际社会所做出的承诺来看，劳动教养制度不符合国际公约的要求。因为无论是从1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》中规定的由“省、自治区、直辖市人民委员会或者他们委托的机关批准”，还是1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》中规定的“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作”，再到1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》中规定的“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容教养人员”来看，我国的劳动教养制度是游离于刑事司法程序之外的，它的适用并不是由人民法院作出，而是由各地劳动教养管理委员会决定，这是与“经法院已明令拘禁之人”方可强迫劳动或服劳役的国际公约相背离。

    （4）救济程序不利于保护被教养人的权益

    劳动教养的行政复议，是指劳动教养管理委员会对公民作出劳动教养决定后，被决定人或者被侵害人认为该决定侵犯了其合法权益，在法定期限内向原决定机关的本级人民政府或上一级劳动教养管理委员会提出申请，由受理申请的机关依法对该行政行为进行审查，并作出决定的法律活动。

    公安部（公通字[1999]72号）《关于公安机关贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》若干问题的意见》中规定，对劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定不服的，向该劳动教养管理委员会的本级人民政府或者上一级劳动教养管理委员会申请行政复议。

    对被教养人的权力救济采取的是以行政复议为主、兼采行政诉讼的方式，但是在实际工作中，基于上下级之间的工作利益关系，仅仅在公安部门内部实现对于劳动教养使用的公正有效的监督，是有一定困难的，这对于保护被适用人的合法权利极为不利。

    2、我国劳动教养制度的改革出路

    我国国内目前关于劳动教养制度的改革模式主要有行政化与刑事化两种，现分述如下：

    劳动教养改革行政化模式中的代表性观点有两个：一是主张通过强化劳教委员会的职能与加强法制建设来完善劳动教养制度；二是主张继续设定以公安机关为主体的劳教案件管辖和适用程序。二者无论先后，其实质均是将劳教制度纳入行政制裁体系，无论是公安机关出面还是劳教委员会出面，基本上还是根植于行政程序。在观念上仍以国家本位和社会本位为根本，强化社会控制，注重的是对社会秩序的维护相对忽视了对个人权利的保障。 若采取此种改革模式，势必会与我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》中非“经法院已明令拘禁之人”、“任何公民都不得被强迫劳动或服劳役”之规定相抵触。笔者认为，该模式不可取。

    劳动教养刑事化模式中有学者主张将其保安处分化，而有的学者则坚持主张将其刑法化。主张将劳动教养制度刑法化的学者在具体操作模式上有劳动教养制度刑罚化与非刑罚化两种。但无论怎样，刑罚化与非刑罚化的前提是必须将受劳动教养人员的行为视为犯罪行为。只有在此大前提下，才可能进一步谈及是否处以刑罚的问题。主张犯罪化的学者认为，劳动教养犯罪化恰好弥补了我国因犯罪概念定量化造成的刑罚结构性缺损，且进一步严密了我国的刑事法网，又满足了劳动教养法治化或司法化的最终需求。而主张非犯罪化的学者认为，在我国，“犯罪”是一个极具道义评价性的概念，法院经过审判将一个公民定为一个“罪犯”或“犯罪人”，就意味着国家对这个人及其行为的否定性评价，也就是贴上犯罪的标签。由此，两种主张的根本分歧在于劳动教养法治化的选择犯罪标签之间的矛盾性。有学者认为，化解或缓和这一矛盾的最好办法就是借鉴国外犯罪概念定性的模式，将劳教部分对象犯罪化或“微罪化”（或轻罪化），并相应给予一定的刑罚方法或非刑罚方法，但应考虑取消或者严格限制其前科的确认（包括刑事登记），以尽可能的缩小或减少国家在刑事司法方面的对立面。正像有的学者指出的那样，“这样既满足了‘法治化’的需要，又降低了‘犯罪化’给当事人带来的消极影响”。

    将劳动教养制度刑法化是值得商榷的。劳动教养制度刑法化前提是将受劳教人员的行为上升为是一种犯罪行为，此方案看似可以“弥补我国因犯罪概念定量化造成的刑罚结构性缺损”，但是在客观上势必会造成我国刑法学领域犯罪概念外延的扩大，这表现为通过降低犯罪行为社会危害性大小量的标准，从而造成犯罪概念定义领域内的“通货膨胀”。

    笔者认为应对我国现行劳动教养制度进行保安处分化改革。劳动教养制度在建立之初就以矫正不良心理、改造不良违法分子，进而达到预防犯罪为目的，这与当代保安处分制度的要求相一致。通过对劳动教养制度进行保安处分化改革，以现行劳动教养制度为主体建立我国的保安处分制度，通过分别在《治安管理处罚法》和《刑法》中规定相应的保安处分措施，以基本法律的形式确立该制度，将该制度法律化、正规化、系统化，这样既可以将以往劳动教养制度中不合时宜的规定加以彻底清理，又可以根据当前的社会现实需要增加新的保安处分措施完善我国的教养处置措施，符合当前法治建设的要求。

    因此，将劳动教养制度进行保安处分化改革，在现有劳动教养制度基础上通过改革不合理的法规条文，制定规范的保安处分法及配套的执行法律，从而将《治安管理处罚法》和《刑法》相衔接，根据违法行为人的不同特点选择适用不同的法律，最终达到惩治违法行为，矫正改善非正常人格与心理，实现预防犯罪，维护社会秩序的目的。