在中央党校2011年秋季学期第二批入学学员开学典礼上，习近平总书记以“谈谈调查研究”为题发表了重要讲话。总书记指出，重视调查研究，是我们党在革命、建设、改革各个历史时期做好领导工作的重要传家宝。实践充分证明，调查研究不仅是一种工作方法，而且是关系党和人民事业得失成败的大问题。

    2013年12月23日，最高人民法院院长周强同志撰文《大力加强调查研究，努力推进公正司法》，专题强调法院调查研究工作。笔者认真阅读，学习领会文中精神，结合工作实际，对基层法院调查研究工作谈谈自己的见解，以期使法院调研工作得到切实改进。

    一、对法院调研工作的性质的认识

    （一）调查研究的作用与地位

    调查研究是发现、分析和解决问题的必要环节，是实现科学决策的基本方法，调查研究是“谋事之基，成事之道”。法院调查研究工作是人民法院的一项重要工作，是人民法院做好各项工作的前提与基础。

    周强院长指出：最高人民法院历来重视调查研究工作，把调查研究作为人民法院制定司法政策、出台司法解释、加强审判工作和推进自身建设的重要路径和依据。在全面推进依法治国进程中，如何充分发挥调查研究在促进人民法院科学发展方面的基础性作用，如何用调查研究成果推进依法独立公正司法和提升司法公信力，是摆在人民法院面前的重大课题。

    由此认知，在人民法院全局工作中，调查研究工作直接关系到人民法院正确贯彻执行党的路线、方针、政策，直接关系到各级法院领导进行科学决策和正确指导工作，直接关系到确保“公正与效率”工作主题、司法为民根本宗旨的实现，直接关系到法院各项改革工作的顺利进行，直接关系到法官队伍素质的提高和职业化建设的推进，其地位之重要，显而易见。

    （二)调查研究和审判工作之间的关系

    在基层法院工作中，调查研究事关审判职能作用的充分发挥，是准确适用法律，提高审判质量与效率，确保审判职能充分发挥的重要手段。从其功能定位中可以得出，调查研究不是也不应当是事务性工作，调查研究是更高层次的审判工作。具体而言，就是调查研究与审判工作是“毛和皮”的关系。调查研究要紧紧围绕审判中心工作，及时发现审判工作中出现的新问题、新情况，提出解决办法与对策，对审判工作中的经验进行总结和提炼；回过头来再对审判工作进行指导，为审判实践提供理论支持，促进审判工作的开展。

    调查研究源于审判，最终服务审判。二者相辅相成、互相促进。要正确处理好调查研究和审判工作之间的关系，法院干警一定要充分理解到调查研究是更高层次的审判工作这一命题的意义、地位和作用，在思想意识上不要陷入“调研审判两张皮”、“调研是鸡肋”或者“调研干扰审判”的误区。要认识到调研能力是重要的司法能力，只有坚持法学理论与司法实践相结合，不断升华调研成果，才能更好地指导审判工作开展。要明确调查研究的目的是促进审判工作，通过调研，对某一类的法律问题和社会司法现象进行条分缕析，理清工作思路，把握好司法规律，及时提出做好审判工作的对策建议。在基层法院审判任务较为繁重的情况下，法院干警一定要学会调研思维，善于捕捉审判工作中发现的热点、难点问题，要善于安排时间，做到审判、调研工作有序进行。

    二、基层法院调研工作所面临的问题及原因

    调查研究的重要地位毋庸置疑，然而在实践中，各级法院调研职能作用的发挥尚未引起普遍的重视，特别是基层法院的调研职能普遍弱化，令人堪忧。在司法体制改革的新形势下，如何进一步发挥基层法院的调研职能作用，亟需认真研判。

    (一)调研职能作用弱化的具体表现

    一是研究室机构设置上的混乱，人员安排随意。

    目前，全国大多数法院都有研究室的编制，但也有个别基层法院并未设立单独的研究室部门，而是把研究室作为法院办公室的下设机构，办公室中有数名人员从事专职调查研究工作；还有的基层法院研究室同办公室“一套班子，两块牌子”，合署办公。人员分工不明确，根据工作量情况，随意调度；还有的基层法院根本不设研究室，只有从各业务部门仓促拼凑人员完成临时性调研任务，以应付差事。这些情况说明，目前研究室机构设置混乱、职能虚化，还没有走上规范化道路，这与对研究室职能作用上的模糊认识有密切联系。

    二是研究室地位及职责不明确，研究室承担的职能过杂。

    最高人民法院在有关文件中曾多次强调：研究室是法院的业务部门，它是人民法院内设的专门从事与审判有关的调查研究工作的机构，其任务是研究和解决在司法实践中遇到大量的法律适用疑难问题、探索司法体制改革、推进法官职业化建设。但实际上，好多人固执认为基层法院研究室属于后勤服务部门，完全把它排斥出“业务部门”之外。目前，基层法院研究室的任务过于繁重。有的法院研究室除了调研工作以外，还要承担法院工作信息、对外宣传、综合文稿、司法统计、审委会记录、文秘服务、社会治安综合治理等多项工作。研究室人员承担过多额外工作，繁重的工作任务往往导致其顾此失彼，疲于应付，造成调研力量分散、薄弱，专门开展调研的时间十分有限，调研工作职能无法正常发挥，从而影响了调研工作的顺利开展。同时，紧张的人力资源也造成了大部分法院研究室只能按部就班地执行上级法院的指令，机械地完成上级法院安排的调研工作任务，工作缺乏能动性。

    三是队伍建设薄弱、专职调研力量配备欠缺。

    由于法院实行编制定额管理，不少基层法院在人员有限的情况下，往往在人员配置上向审判一线倾斜，而对研究室有意无意地予以忽视，造成目前有相当一部分的基层法院调研工作长期靠一两个专职人员唱独角戏的不利局面。加之一线办案法官潜意识认为调研工作是研究室的事，而把调研工作当成额外负担，不愿意积极参与到调研工作中来。而综合部门干警更有“事不关己、高高挂起”的心态，一般不涉足调研写作，导致目前基层法院调研工作长期处于一种孤军奋战、长远不济的被动局面。

    四是缺乏联动机制、调研成果转化不足。

    目前大多数基层法院研究室人员均不接触审判业务，无法通过案件信息来收集、总结审判中存在的法律问题，处于“闭门造车”状态。没有调研素材来源，调研工作也就成为无源之水，无本之木。而业务庭恰恰又是调研素材的发源地，但一些干警调研参与意识不强，对一些典型案件中的信息亮点不善于捕捉，思维中也认为没有向研究室报送调研素材的义务。这种情况造成办案与调研严重脱节，造成调研资源的大量浪费，调研文章精品少且成果转化力度不够。有的基层法院甚至多年来未有在国家、省级主流刊物媒体发表过调研文章。更鲜见调研成果转化为领导的决策、工作制度、执法规范文件的情形。

    （二)调研职能弱化的原因分析

    一是领导思想认识不到位，对调研工作重视不够。

    调研职能的弱化，其症状根结在于部分法院领导对调研工作思想重视不够。“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”是一些法院领导心理写照。目前，上级法院考核下级法院工作，主要看案件质效指标，故而一些法院领导认为调研工作是“软任务”，存在轻调研的思想。一些法院领导欠缺调研意识，不愿意带头参与调研活动，更不愿意亲自去撰写调研文章，不愿在调研上投入过多精力。实践证明，一个法院党组重视调研的程度与该院调研成绩成正比，凡领导重视调研的，往往全院调研气氛好，干警思想活跃、调研成果多，全院的调研工作也就开展得越出色；反之，则全院暮气沉沉、干警对调研消极被动，全院的调研工作开展也就越落后。

    二是干警畏难情绪作祟，对调研工作敷衍塞责。

    调研工作要求高、任务重、见效慢。这是因为其一，调研人员素质要求高，调研人员既要有专业的法学理论知识、丰富的审判实践经验，还要有较强的逻辑思维能力与深厚的文字功底。其二，调研成果不易完成。如调研课题选择、资料搜集、分析写作、成果转化等各环节都需要付出大量的时间和精力，最终也不一定就能够形成调研成果。其三，调研成果不能立刻显现。有些调研成果在形成之后，不能够及时转化，对审判业务的影响几乎没有，也不能够引起相关部门的重视。调研工作是一项清苦、枯燥的工作。干警们普遍认为认为“爬格子”是件劳心费神苦差事，还“落不得好”， 所以很多人都不愿意去做，惟恐避之而不及。

    三是经费装备不足，调研工作保障匮乏。

    此外，大多数基层法院对该项工作经费投入不足。调研工作不仅需要高素质的法律人才，而且需要足额的经费，但是基层法院财政拨款少，经费紧张，可使用财力更是捉襟见肘，一般将财力集中用在审判执行工作、改善办公办案条件等方面，而不愿将有限的财力用在调研工作上。由于重视不够或经费困难而未能配备相关硬件，有的基层法院研究室没有必要的资料库，甚至没有必要的业务刊物，加之调研人员知识更新慢、培训机会少，这些因素都不同程度的影响到调研工作的顺利开展。

    四是考评机制滞后，调研工作激励缺乏。

    目前多数基层法院出台了有关调研工作管理、考评机制，但从现实情况看，有的已经很难以适应调研工作的新形势。主要有以下问题：一是不少法院调研考核标准存在着粗糙，操作性不强的问题；二是调研制度落实不到位。有的法院在执行该标准时管理责任不到位，随意性强甚至朝令夕改，不仅起不到原有激励机制的正面作用，反而容易陷入了负面逆向激励的泥潭中。三是奖励金额偏少，奖励方式略显单一，尚不能激发广大干警参与调研的热情，无法达到应有的激励效应。

    三、加强基层法院调研工作的对策设想

    基层法院干警尤其是院领导一定增强对法院调研工作的性质的认识，深刻理解调研是高质量审判, 调查研究是审判质效水平的基石与最终体现的重要理念。大力推进调查研究工作建设，改善物质装备经费保障；重视调研队伍建设，选拔兼具审判实践、理论知识和文字能力的优秀人才从事调研工作；加强学习型法院文化建设，激发全员调研热情。上述举措只要思想意识重视即可实现，也多有文章论述，不赘。笔者从畅通机制角度提出自己的设想。

    (一）明确研究室的工作职能、改革调整研究室机构

    将明确定位研究室是综合型审判业务部门定位，将研究室职能与办公室职能加以区别，与宣传、信息、文秘等事务性工作相区分。使研究室人员从繁重的事务性工作中解脱出来，专注调查研究工作。

    （二)改革调研奖惩方式、建立调研工作激励机制

    一方面，应建立调研工作目标管理责任制，要求每位院领导、中层干部及普通干警都要完成一定数量的调研任务，把调研成绩作为评先评优和提拔干部的重要依据。另一方面，应制订调研工作奖惩办法，提高奖励标准、严格惩戒机制。通过这些制度的建立，逐渐形成一种激励机制，以充分调动干警参与调研的积极性。

    (三)全院工作一盘棋、建立调研协作制度

    “一花独放不是春”，调研工作仅靠研究室单枪匹马孤军作战难出成效。因而要打破格局，充分发挥法院整体优势，整合内部力量，形成工作合力。要建立以院领导为指挥、研究室为龙头和全体法官共同参与的调研机制，以真正建立全院参与的“大调研”格局。

    其一考虑成立由专职调研人员和庭室业务骨干部组成的调研课题组，集中集体智慧进行科研攻关。要求审判业务部门积极提供调研素材和翔实的数据资料定期召开课题研讨会，提炼审判实践中典型的与普遍存在的问题。基层法院可根据各时期审判工作的重点、难点和热点，选择调研课题，组织相关业务部门的骨干，围绕课题进行深入分析，集思广益，克服调研人员的思想陕隘性。

    其二考虑建立调研案例“孵化机制”，让调研工作前伸到立案阶段，并在审理、裁判甚至于执行过程全程参与，有意识地引导案件严格裁判、规范说理，在案件办结同时相应的案例分析、调研文章也素材齐备，可迅速转化为调研成果。不再被动地“等靠要”。依靠先导意识、规划意识，综合全体之力力推调研精品的产生与成果科研转化。

    【结语】

    党的十八大吹响了全力推进司法体制改革的号角。在新的历史时期，一定大兴调查研究之风，着力破解新形势下的司法难题，突出为党和国家工作大局服务、为司法体制机制改革服务。同时，还要对调研工作中存在的问题进行内部的“微改革”，以期调查研究机制顺畅，全面提升人民法院的调研能力和成果转化水平。为提高法院审判质效水平提供基础保障。