本文发表于2014年《公民与法》第1期

     编者按：2013年5月份以来，三门峡两级法院以河南省高级法院推行的新型合议庭制度改革为契机，以现行的合议庭工作模式为基础，在全市法院系统创造性地实施“主审法官工作室”和“主审法官工作组”等形式的新型合议庭试点工作，通过扩大独任制审判、合议庭的“五个强化”和建立“授权、协作、量化、奖惩”四位一体的激励保障机制等措施，有效破解了基层法院案多人少、合议庭独任化、审判效率低下等难题，取得了良好的改革效果。最高人民法院《中国审判》杂志社在2014年1月10日出版发行的第一期杂志上，以《三门峡法院：建设新型合议庭规范审判权运行的探路者》为题予以专题报道。

   为了将中央提出的关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署落到实处，以适应公正司法的要求，建立起符合基层法院实践和司法规律的审判权运行模式，满足人民群众对司法公正的需求，三门峡市法院以河南省高级人民法院推行的新型合议庭制度改革为契机，以现行的合议庭工作模式为基础，大胆探索，有序推进，在全市法院系统创造性地实施 “主审法官工作室”和“主审法官工作组”等形式的新型合议庭试点工作，有效破解了基层法院案多人少、合议庭独任化、审判效率低下等难题，取得了良好的法律效果和社会效果。

    一、动因：现行基层法院审判权运行模式的困境

    合议庭作为我国人民法院审理诉讼案件最基本的审判组织形式，对其进行改革创新势必触及法院审判工作最核心部位和要害问题，不仅对审判质效，审判权运行产生影响，而且对队伍建设和司法权威的树立有着深远的影响。

    （一）基层法院案多人少矛盾突出，审判质效低下

    2011年以来，三门峡两级法院受理的案件，不仅在数量上呈上升趋势，而且新类型案件层出不穷，案件的法律关系也呈现出复杂多变之势。2011-2013年，我市两级法院分别审结案件16119件、15425件，19399件。与此同时，三门峡全市两级法院2011年、2012年和2013年具有审判资格的法官人数分别为388人、386人和383人，法官数量基本处于“停滞”状况，案多人少，办案压力大，效率低下的矛盾日趋紧张。

    （二）合议庭合而不议，独任化现象严重

    “形合实独”合议机制下，当事人收到的是合议庭下达的判决，而实际的判决只是由一人完成，明显有违程序公正。正如笔者审判实践中遇到：不少当事人在上诉和信访中就反映，某个审判员就没有开庭审案，某个审判员在庭上坐了一会儿就走了，他怎么能给我下达判决等问题的质疑。在现实的审判实践中，绝大多数情况下，组成合议庭办案只是形式，实际上办理案件的全过程主要由承办人一人主导，另两人仅仅是参与和配合，甚至有时连完整意义上的参与都难以作到，基本上由承办人在唱“独角戏”。据笔者对我市两级法院三年来合议庭审议的300起案件的进行调研统计后发现，其中一案只有一次（份）合议（笔录）的平均占78%，一案有两次（份）以上合议（笔录）的平均占22%。

    （三）现行法官考评机制的不科学，法官工作主动性不高

    现行法官业绩考评奖惩机制是比按国家公务员的考核办法，采取年底进行一次例行总结评比的行政化模式，抹杀了法官的职业特点，不符合司法运行规律，且部分考评内容的设定和量化标准也不够科学，无法真正反映法官工作业绩。加之考核结果多侧重于法官个体的业绩量化，且在具体地法官奖惩、评优、调整方面并没有真正得到体现，不合理、不科学的奖惩机制抑制法官工作的积极性和主动性。

    二、探索：对新型合议庭制度的构建

    通过审判模式的改革，着力解决案件质量不高、效率较低、合议庭合而不议等问题，以提升司法公信力，努力实现习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”目标。

    （一）推行审判权运行机制改革

    1．大力推行独任制审判。为克服合议庭独任化现象，按照“审者判、判者审”的原则，在全市6个基层人民法院大力推行独任制审判改革。规定基层法院受理的案件，只有重大、疑难复杂的案件以及经过独任审判不能处理的案件才由合议庭进行审理，由合议庭审理的案件数量限定在10%以内，另外90%的案件应由独任审判员独任审判。

    2．强化合议庭功能。对试行法院合议庭审理的案件，按照“强化共同阅卷、强化庭审参与、强化集体决议、强化评议析理、强化共同签约”的“五个强化”的原则， 发挥合议庭成员集体决策功能。要求所有合议庭成员在评议案时均应对认定事实和适用法律发表意见，不允许进行简单的反对或附合，对有争议的问题，鼓励展开充分讨论和争辩，对合议中的不同意见，如实记入笔录。

    3．组建新型审判团队。在独任制扩大和合议制强化的基础上，打破原有庭室结构，在全院法官当中，按照“1名主审法官+两名审判员或助理审判员+书记员”的模式暨“121”模式组成新型审判团队，组建民事、刑事、执行新型审判执行团队，并采用独任制或合议制的方式审理案件。

    4．明确职权合理分工。采用流水线或AB角审判流程模式开展工作，团队施行组长负责制，并承担相应的绩效考核任务；其他审判员或助理审判员在组长的指导下，采用独任制或合议庭审理案件，参加合议，也可在组长的指令下起草法律文书，办理外出调查、组织质证、召开庭前会议等审判事物；人民陪审员参与庭前准备、庭前调解、委托鉴定、庭前证据交换等工作；书记员负责案件的送达、记录、校对、装订卷宗、归档、庭审笔录上网、裁判文书上网等工作。

    （二）健全激励保障机制

    1．政治待遇保障机制。确定主审法官工作室审判制度同用人机制挂钩，法院选用干部要从工作能力强水平高的主审法官中优先选拔。对考核不合格的主审法官，责令退出主审法官工作室，由新符合条件的法官随时递补，形成“能者上、庸者下”的动态管理机制。

    2．办案标兵奖励机制。每月按照各团队的办案数量和质量，进行计分，对得分达到规定要求的工作室评为办案标兵，给予物质奖励，年终得分前两名的工作室当选年度办案标兵，再次给以物质奖励。

    3．办案经费倾斜机制。“好钢用到刀刃上”，按照办案经费集中到法官办案的思路，为每个工作室配置配备了高性能的笔记本电脑、打印机，配置了办案车辆，并按月发放足额的办案经费，在物质上给予各主审法官工作室充分保障。

    （三）完善监督制约机制

    1．建立每月业绩量化考核机制。审管办负责对主审法官工作组的日常管理、案件督办、绩效考核工作，每月对每个主审法官工作组的审判任务完成情况逐项量化统计，排出名次，对量化结果通报、讲评、总结。

    2．建立重点节点监控机制。监察室针对审判等重要敏感岗位的各个环节，重点监管立案、审理，委托鉴定，宣判，裁判文书送达，执行，卷宗移送等环节，查找易发多发违法违纪案件的风险点，确定风险等级，制定相应防范措施，完善监督机制，落实防范责任，从制度上、机制上最大限度地遏止违法违纪案件的发生。

    3．建立落实问责机制。政治部对主审法官工作组连续三个月考核排名落后、不合格者，实行组长问责，并责令其退出主审法官工作组组长，从而形成符合条件的人员，随时递补的“淘汰替补机制”。

    （四）建立相关配套工作机制

    1．严格法官选任制度，打造精英法官团队。制定法官选任方案，在打破原有庭室结构的基础上，在全院范围公开选拔，竞争上岗，并对团队组长任职资格进行细化明确，确保政治素养高、业务能力强、审判经验丰富的法官当选、胜任。

    2．下放裁判文书签署权制度，放权加压。为保障独任法官、法官工作室依法独立行使审判权，按照“权责利统一”的原则，出台规定，赋予主审法官工作组组长直接签发调解书、撤诉裁定和决定诉讼费的退费审批等权限，实现审判权集中在优秀法官手里，集中优势审判资源，带动审判力量增强，达到审者判、判着审和权责统一目标。

    3．标志法官铭牌制度，彰显法官尊荣。一是把法官团队工作室命名为主审法官的姓名，并制作“***主审法官工作室”的铭牌悬挂于主审法官办公室；二是每月评选出办案标兵工作室予以表彰，在全院干警大会上颁发荣誉证书；三是法官在审理案件当中依法履行职责的行为，不收追究。

    三、实践：对新型合议庭制度的试点与检验

    实践一：三门峡湖滨区法院的“主审法官工作室”

    三门峡湖滨区法院共成立了9个“主审法官工作室”，试行半年来，主审法官工作室共结案1630件，占该院结案2155件的75.6％，平均结案周期48天，人均结案224件，一审服判息诉率由去年同期的66.31%上升到2013年10月份的84.78%，上升了18.47个百分点，发回改判率则由去年的12.92%下降到今年10月份的3.61%，下降了9.31个百分点，调撤率与去年同期相比下载了8.77%。

    实践二：三门峡灵宝市法院的“主审法官工作组”

    灵宝法院成立11个主审法官工作组和4个执行工作室，据统计，2013年8月5日至10月20日，15个新成立的工作组新收案件934件，与实行新机制之前的2012年同期新收案件数766相比，增加168件，增幅21.9%，审执结1320件，与去年同期结案数798件相比，增加522件，增幅度65.4%。案件审理周期也相应大幅缩短，平均结案周期为38天，比去年同期缩短33天，降幅达64.7%。

    在试点法院工作运行中，主要做法有：

    一是在成员选任上严格要求。打破庭室结构，在全院范围内公选主审法官工作室成员，要求主审法官须担任助理审判员以上审判职称3年以上，所承办案件无重大差错，无重大信访，并经本人申请、资格认定、考核等程序确定产生。其他成员的产生，采取主审法官和成员双向选择的试，在全院范围内互选。

    二是在案件分配上繁简分流。所有民商事案件从立案庭直接随机分配到各主审法官工作室，各工作室在同一平台上竞争，扩大独任审判，提高简易程序适用率。试行以来，试点法院简易程序适用率达到64.13%，与去年同期的17.96%相比，上升了近47个百分点。

    三是在内部管理上权责统一。明确主审法官对其工作室的全部案件负有直接审判责任，同时，赋予主审法官有直接签发调解书和撤诉裁定、决定诉讼费的退费审批等工作权限，其他工作人员必须听从主审法官的统一调配。院长、庭长则通过审判流程管理系统对所有案件进行全面监控，通过听取汇报、审核文书等对适应普通程序案件的实体处理进行把关。

    四是在配套制度上突出奖惩。加强对各主审法官工作室的业绩量化考评，明确规定选拔中层干部要从主审法官中优先选拔。对每月得分达到相应分值的工作室，每组奖励1000元，年度得分前两名的工作室当选年办案标兵，每组奖励5000元。

    五是在名称上，增强主审法官的荣誉感。以主审法官的姓名命名合议庭，并制作“***主审法官工作组”的铭牌悬挂于主审法官办公室，增强主审法官的荣誉感与责任心。

    六是在考核上，强调主审工作组的整体性。业绩量化考核针对全体合议庭成员，对于法官的考核以其参与合议庭审理的案件数量及质量为依据，使得法官不仅对自己主办的案件心，更对参与合议审理的案件具有积极性与应有的责任心。

    四、启示：新型合议庭制度的启示和改进

    启示：

    （一）优化了审判资源，提升了审判质效

    据笔者统计，共有78名具有审判资格的法官被选任，占全市法院法官人数的20.36%，其中24名主审法官(执行长)中，担任过庭长、副庭长有19人，3年以上审判经验的22人，法学本科学历的24人。该项制度试行以来，试点法院两个工作室(组)共审结案件5688件，占全市6个基层法院审结数的29.32%。新型合议庭制度的推行，有效打破了法院内部审判资源流转的壁垒，为整合内部审判资源特别是法官这一稀缺的人力资源提供了可能，用制度导向促使那些具有审判资格、审判经验和审判能力的优秀法官主动向审判岗位聚集，从而实现审判质效的提升。

    （二）优化了审判结构，强化了合议功能

    据统计，制度试行以来，湖滨、灵宝法院主审法官工作室审理的案件改判发回重审率分别较上年同期降低8.81、7.01个百分点。新型合议庭的推行，对审判结构的优化影响深远，通过在基层法院大力推进独任制审判，将大量本应适用简易程序的案件进行了有效的繁简分流，为合议庭集中合议疑难复杂案件创造了条件。同时，辅之“以合议庭为单位考核，以合议庭工作量为合议庭成员工作量”的合议庭成员共同担责的考评机制，从根本上激励和保证了合议庭成员“共同阅卷、共同合议，共同审理”的团队意识。

    （三）强化了审判监督，树立了司法权威

    据统计，该项制度试行以来，湖滨、灵宝法院主审法官工作室审理的案件服判息诉率分别较上年同期提高35.81、18.85个百分点；新型合议庭制度的推行，在强化合议庭审判职能和地位的同时，也从制度层面上对院长和庭长的监管职责进行了规范和限定，更强调院长、庭长对生效判决的监督、对诸如回避等程序问题的决定，以及从宏观层面的指导业绩考评。不仅强化了院长、庭长的监管职责，而且理顺了合议庭与院长、庭长之间的关系，也为法院内部提高审判质效，外部树立司法权威筑起了一道坚实有效地监督防线。

    （四）强化了奖惩机制，激活了法官队伍

    湖滨、灵宝法院主审法官人均结案数分别较上年同期增加252%、60%；湖滨、灵宝主审法官工作室平均审理时间分别较上年同期减少30、23天。新型合议庭制度，在优化奖惩机制方面，尊重审判权运行的规律和特点方面，打破庭室界限和案件分类方面，借助电脑分案实现案件的繁简分流和合理分配，并以合议庭，或工作室、办案组为单位进行量化考评，从而建立起一个公平、公正、科学的竞争平台，在法院内部营造了多办案，办好案，争先创优，干事创业的工作氛围。

    改进：

    理顺独任制法官或合议庭与庭长、院长之间的审判管理关系，依法保障法官独立行使审判权，进行去行政化的改革，是新型合议庭工作改进的重点。

    一是适度还权合议庭，下放文书签署权。笔者认为，完全没有监督制约式的放权，不符合目前我国法官队伍整体素质不高的现状，放权也应有度。笔者建议，在基层人民法院，以下几类文书的签发权可以由法官独立行使： 1、事实清楚、法律关系明确、双方争议不大的常规类的案件；2、调解、撤诉的民商事案件；3、刑事自诉案件；4、行政和解案件；5、适用小额速裁程序审理的案件。

    二是强化庭长、院长直接办案。院长、庭长都是从优秀的审判法官中选拔出来的，他们主持合议庭审理案件，既能保证案件质量，又能起到对青年法官“传帮带”的作用。笔者建议，院长、庭长应着重办理以下案件：疑难、复杂、重大案件；新类型案件；在法律适用方面具有普遍意义的案件等。

    三是取消案件内部请示制度。取消内部请示制度，通过提高审级和发布案例指导等方式，消除地方各种影响力对独立审判的干预，解决法律适用中的疑难问题，统一法律适用标准。