一、外国出狱人保护制度概述

    一般认为，出狱人保护制度始于1772年由英国监狱学家约翰。霍华德与弗莱女士所创立的民间保护团体，1776年美国人怀斯德（Richard Wister）创立了费城出狱人保护会（Philadephia Society for Assisting Distresssd Prisoners）扶助出狱人，帮助其解决生活和就业问题。该协会以“救助出狱人使其改悔迁善、为富有者应尽之天职”为口号。从此奠定了怀斯德出狱人保护之父的历史地位。在这之后，世界各国借鉴英美两国的经验相继建立了各式各样的出狱人保护组织，出狱人保护运动从此蓬勃发展。

    有学者认为，西方出狱人保护制度产生的思想根源有如下三个方面：一、教育刑思想。教育刑思想认为，行刑已不仅仅是甚至于不是惩罚犯罪人，而是改造犯罪人的手段。因此，它必然要为教育罪犯的目的服务。对于犯罪人，当有必要将其监禁狱中时，应不限于在渐进过程中是以教育，“如刑期届满施放出狱以后，仍有施以教从辅导的必要时，也应继续为之，以意辅导的全功”出狱保护能够成为旧态复萌防卫手段。二、刑罚经济思想。刑罚经济思想坚持为保护社会法益，就不得不牺牲个人利益，或者是个人法益受到限制。它的基本观点有二：1、事先预防性刑罚比事后的惩罚性刑罚经济；2、以个别主义为基础的保安处分比基于罪刑相适应的刑罚经济。由此可见，最大限度的减少狱内监禁。为了实现“刑罚经济”，就有必要充分利用社会力量对犯罪人进行改造，对于受过刑罚处罚的人及受缓刑等处分的人，为解除其困境，鼓励其自新，防止其再犯，以社会力量是以保护，从而达到刑期无刑之目的。三、社会连带思想。社会连带思想认为：人们生活在社会中必然具有连带关系，以维护共同的社会生活。这种社会连带关系是一切社会规范的基础，也是法律规范的基础。它一方面否认人在社会中的个别权利，另一方面又要求社会对个人承担责任。出狱人回归社会以后，社会对其负有再社会化的责任。

    目前西方国家中规定的出狱人保护制度更多的是从使犯罪者重新适应社会生活的角度出发，减少或者尽量避免因为出狱人一时难以融入社会而再次实施犯罪的可能性。保护内容多为物质帮助、就业、就学帮助、生活帮助、精神帮助等。

    二、我国出狱人保护制度发展概述

    首次确立我国的出狱人保护制度的是清政府于１９０８年制定的《大清监狱律草案》，该草案仿效西方模式规定了出狱人的社会保护制度，该草案第９４、９６条规定：“囚犯在监作业所得的赏与金，以改造程度为标准，在其释放就业之际一次或就业之后分批交付本人。作业赏与金利息、没收的作业赏与金或者不交付的赏与金，可以作保护出狱人事业的补助费，并要求监狱在囚犯刑期终了，释放10日以前调查释放后的保护事项”。在这之后，国民党政府也相继制定了一系列的法律法规进一步完善出狱人保护制度。国民党政府于1930年颁布的《出狱人保护事务奖励规则》规定了对办理出狱人保护事务的人给以奖励的办法，欲以此来推动保护事业的发展。1932年公布的《出狱人保护组织大纲》，规定了保护会的宗旨，保护的内容等。1946年又颁布了《监狱行刑法》，第13章“释放与保护”中对罪犯释放后的保护事项作了原则的规定。 同年１１月公布了《台湾地区司法保护事业规则》，共１５条，根据该规则又制定了《台湾地区司法保护事业规则实施细则》，共5章36条。根据该规则及其施行细则，出狱人更生保护以司法保护会为中心，省、县（市）设保护会，乡镇设司法保护辅导区，并分别设置司法保护辅导员若干人。１９７６年４月颁布了《更生保护法》随后制定了《更生保护法施行细则》、《台湾更生保护会章程》，对保护机构、保护对象、保护方法、保护终止等作了明确规定。１９８０年７月对某些条款进行了修改，明确保护之目的在于使受保护人自力更生，适于社会生活，预防其再犯，以维持社会安宁。

    对于保护的对象，《更生保护法》规定为以下十种：（１）执行期满或赦免出狱者；（２）假释、保释出狱或保外就医者；（３）保安处分执行完毕，或免其处分之执行者；（４）受少年管训处分执行完毕者；（５）依“刑事诉讼法”第253条或“军事审判法”第１４７条以不起诉为适当，而予以不起诉之处分者；（６）受免除其刑之宣告或免其刑之执行者；（７）受缓刑之宣告者；（８）受徒刑或拘役之宣告，在停止执行中或经拒绝收监者；（９）在观护人观护中之少年；（１０）在保护管束执行中者。

    新中国出狱人保护制度主要经历了三个发展阶段，一、“多留少放”阶段，1953年12月第二次全国劳改工作会议提出对刑期届满的罪犯采取“多留少放”的原则。1954年8月经政务院颁布的《劳动改造罪犯刑满释放及安置就业暂行处理办法》根据“多留少放”的精神，具体提出了组织刑满出狱人劳动就业的三种办法：一是社会安置；二是留场就业；三是建立新村，即由劳改农场划出部分土地，组织集体生产。其中留场就业的条件是：（１）自愿留队就业、而为劳动改造生产所需要的；（２）无家可归、无业可就的；（３）在地广人稀地区劳动改造的罪犯，刑期满了以后，需要结合移民就地安家立业的。对于留场（厂）就业人员的待遇问题，该办法规定：“按照他的劳动条件或者技能评定工资。”该原则一直执行到１９６３年。二、“四留四不留”阶段，１９６４年召开的第六次全国劳改工作会议所作的《关于加强劳改工作若干问题纪要》中提出：“对刑满的犯人实行‘四留’、‘四不留’的原则。”所谓“四留”即：（１）改造不好的；（２）无家可归又无业可就的；（３）家在边境口岸，沿海沿边县以及靠近沿海沿边的县和大城的尽量留，但有些改造好了的人民内部犯法分子和轻微刑事犯，放回去没有危险的，也可以不留；（４）放出去有危险的和其他有特殊情况的，如本人确实不愿回家的，以及有特殊需要的等。“四不留”即（１）改造好了的；（２）家在农村的（包括大城市郊区）；（３）家中有特别需要（如独子）和本人坚决不愿留场的；（４）释放出去政治影响较大和老弱病残、丧失反革命活动能力、危害不大的。 三、“基本不留阶段”，１９８１年８月召开的第八次全国劳改工作会议，根据五届人大常委会第１９次会议的决定和形势的需要，规定今后犯人刑满释放，除强制留场就业的以外，均应放回捕前所在地或直系亲属所在地，当地公安机关凭释放证给予落户，由原工作单位、当地劳动部门、街道或社、队负责安置就业。 1983年5月，国务院有关部门发出了《关于反人刑满释放后落户和安置的联合通知》，使刑满释放人员的落户和安置工作有章可循，主要内容有：1、服刑期间保留职工身份的，刑满释放后由原单位予以安置；2、已被原单位开除或除名，但改造表现好的，劳改单位在其刑满释放前，向原单位提出重新工作的建议；3、捕前无职业或者不符合回原单位安置条件的刑满释放人员，回城镇后和一般待业人员同样对待，由劳动部门或街道，按照现行就业政策积极予以安置；4、原系在校青少年学生，刑满释放后， 符合学龄规定，现实表现好并经考试合格，允许他们复学、升学。1991年3月2日，中国全国人大常委会通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，明确规定，要加强对违法犯罪人员的教育、挽救、改造工作，妥善安置刑满释放人员，减少重新违法犯罪。

    1992年8月《中国改造罪犯的状况》第八部分再次我国坚持对刑满释放人员的就业安置与教育保护。中国从长期的实际经验中深知：罪犯刑满释放后个人权利的恢复与保障是重要的，但如果不创造必要条件，帮助刑满释放人员安家立业，避免重蹈覆辙，那么，这种个人权利的恢复与保障仍是消极的，不具有真正的积极的社会意义。在实践中，对于服刑将满的罪犯提前被送出监队进行管理教育。出监队全面检查其服刑期间的改造状况，并根据检查情况，进行针对性的补课教育，以巩固改造成果。

    新中国成立至今，我国出狱人保护制度主要有以下几种形式，一、社会安置就业，根据《第八次全国劳改工作会议纪要》中的规定：“今后犯人刑满释放，除强制留场就业的以外，均应放回捕前所在地或直系亲属所在地，当地公安机关凭释放证给与落户，由原工作单位、当地劳动部门、街道或社、队负责安置就业”。二、留场就业，主要有两种，一是一般留场就业，二是强制留场就业。一般留场就业是指具有工程师、技术员或四级技工以上水平、劳改生产确实需要的，经劳动部门批准可录用为正式职工；因各种特殊原因，如刑满后无家可归、无亲可投的，放回后群众不谅解的，经本人要求、劳改机关准许暂时留场就业，俟社会安置条件时，再动员其回社会安置就业。强制留场就业是指根据国家的法律、法规，对于某些刑期届满的罪犯不准其返回社会，强制其继续留在劳改场所就业，预防其继续犯罪的措施。三、社会接茬帮教，是继劳改机关对服刑人员进行强制教育以后的继续教育，以防止其再回归社会以后继续犯罪。四、社会救济，是指对刑满释放人员提供一定的物质保障，对其进行一定的教育培训，解决其就业和生活困难得措施。

    随着经济社会的发展，新的犯罪形式不断涌现，犯罪人员在人身危险性上于以往已大不同，我国以往规定的出狱人保护措施已经不能适应当前社会预防犯罪的需要。由于出狱人保护措施中有一些措施可能会涉及当事人的人身自由，在决定适用时，应当经过法定程序，有特定机关最终决定，这也是以往出狱人保护制度中所欠缺的。

    三、出狱人保护制度与保安处分措施

    所谓保安处分，即国家基于维护社会秩序、保护社会安宁的需要，而对具有特定人身危险性之人采取的预防其违法、犯罪或再次犯罪的司法性处置措施。适用保安处分措施的目的在于对特定人进行教育、矫正，消灭或者最大程度上减轻其人身危险性。而对于出狱人员采取的相关保护性措施，也具有进一步消除其人身危险性的目的，因此，出狱人保护制度同保安处分制度在制度设计的目的上具有高度的一致性。从制度涉及的人员范围来看，保安处分制度针对的对象不仅仅是出狱人员，还包括实施行政违法行为、刑事违法行为的人员，因此，将出狱人保护制度归于保安处分制度的框架之内也未尝不可。

    人身危险性就是适用保安处分措施的标准。所谓人身危险性，简言之，指某一社会成员基于个体生理心理基础，在特定社会因素和自然因素作用下，可能对社会造成危害的一种趋势。人身危险性是行为人再次实施违法或犯罪行为的可能性，属于未然的状态，其意义在于判定行为人未来实施违法犯罪行为的可能性，评价人身危险性时主要是对行为人特殊的心理状态作出判断，包括行为人的自身状况以及其在曾经实施过的违法或犯罪行为之前、之中、之后的表现。确定人身危险性时，除了对相对人的精神状况、思想状况、生理机能等加以考察外，还要对其生长生活环境、学习环境、学历、工作状况、职业、经济状况、家族情况等非人身因素进行考虑，人身危险性的确定是一个诸方面因素综合分析判定的结果。

    人身危险性根据其存在特点，可以分为主动性人身危险性与被动性人身危险性。所谓主动性人身危险性是指行为人所具有主动实施违法、犯罪行为的趋势。被动性人身危险性则是行为人在周围环境的剧烈变化下，由于自身适应能力低而导致实施违法、犯罪行为的趋势。

    刑满释放人员和一部分受到行政处罚的人员本身具有一种被动性人身危险性，这种危险性易受周围环境的变化而发展变化，进而出现危害社会的后果。消除这种危险性主要从两个方面入手，一方面是从这类人员自身入手，通过在加强其劳动生存技能的培训，使其在重新步入社会后能够尽快找到适合自己的工作，能够生存下去，尽快地融入到社会生活中去。另一方面是从政府，从社会整体以及其他社会成员入手，政府除了对刑满释放人员和一部分受到行政处罚的人员进行惩罚和在惩罚构成中对其进行思想教育矫正之外，还应该为其重新步入社会做好过渡阶段的帮教救济工作，应当建立起一整套保障制度。社会整体以及其他社会成员应当尽可能的转变观念，对于那些已经受到惩罚，思想上已经悔过，不再具有人身危险性的刑满释放人员和一部分受到行政处罚的人员应当接纳并提供各自力所能及的帮助，既是帮助保护他们，同时也是为了保护社会整体和自己。

    在这个过程中，政府建立起来的旨在救济帮助刑满释放人员和一部分受到行政处罚的人员尽快顺利重新适应社会的制度就是出狱人保护制度。因此，可以说出狱人保护制度也属于保安处分制度的一个方面。

    四、建立我国出狱人保护制度的构想

    （一）出狱人保护制度的具体内容

    根据１９８１年８月召开的第八次全国劳改工作会议的精神，国家对于刑满释放人员的安置工作主要以社会安置就业为主，对于少量的刑满释放人员实行留场就业。现在，留场就业制度已经被废止，对于刑满释放人员，政府主要采取的是社会安置的措施，通过动员社会各方面的力量来帮助刑释人员重新融入社会。尽管政府在多种场合强调要加强对刑满释放人员重新社会化工作的重视程度，但是缺乏行之有效的具体措施。在此，建议根据我国当前的社会形势，建立以下出狱人保护措施：

    1、短期社会救济，即对于刑满释放的人员，在一定期限内给予其一定的救助金，在其找到正式工作之前，帮助其解决暂时的生活困难的救助措施。就救助的期限而言，视释放人员的具体情况，如年龄、身体状况、职称、专业知识、学历文化水平、劳动技能状况等确定，对于身体健康，劳动技能熟练的释放人员，救助期限可以适当短一些，而对于 “两低”人员，即劳动技能低、文化水平低的刑释人员，由于其在找工作，谋生是会遇到更多的困难，建议救济的期限可以适当延长。在救济金的来源上，可以从刑满释放人员在服刑阶段从事的劳动活动中预先扣除，作为其释放后暂时性的救济金，做到自食其力。对于这些救济金应当专款专用，每一个刑满释放人员有各自独立的账户，在刑满释放人员重新就业后，剩余的救济金可以转为其社会保险金，继续发挥作用。救济金的数额不应过多，毕竟服刑人员在服刑阶段所从事的劳动属于强制性无偿劳动，被视为是改造内容的一部分，避免“劳改人员挣工资”的现象。

    2、社区临时安置，是指对于无居住场所的刑满释放的人员，由其释放后户籍所在的社区为其免费或者以较低的租金提供住所，解决其暂时居住问题，待释放人员有稳定工作、经济条件好转时收回房屋或者将租金调至正常水平的救助措施。为刑满释放人员解决居住问题，免除其后顾之忧，他们才能将精力更多的放在求职、工作之中，才能更快的重新融入社会之中。在此种措施中，需要政府或各级基层组织安排出相应的住房，为了防止被释放人产生依赖和倦怠心理，有必要对社区安置的期间做一些规定，不能过长，也不能过短，应当适中，从而既能起到解决刑满释放人员的现实困难，又能督促其努力上进、积极投身于社会实践的作用。

    3、劳动培训与创业扶持，劳动培训是指对于释放时没有劳动技能或者释放人员的劳动技能已经难以适应社会生产的需要，需要重新培训的刑满释放人员进行免费的就业指导和劳动技能培训，视其能够自食其力、自谋职业的措施。创业扶持，是指政府对于由劳动技能，由自主创业规划的刑满释放人员，在其起步时期给予一定的鼓励与扶持，帮助其创业的措施。如果说短期社会救济和社区临时安置是解决刑满释放人员重新社会化的治标之策的话，那么劳动培训与创业扶持就是解决其重新社会化问题的治本之举。各级政府通过多种措施，提高刑释人员的劳动技能，在其创业时给予相应的优惠政策，鼓励其成为自食其力的社会劳动者，既可以减轻其对社会的就业和经济压力，又可以消除其人身危险性，避免其再次犯罪，消除了社会的不安定因素，可谓一举两得。

    4、社会帮教，社会帮教措施针对的是刑满释放人员的主观思想，重点在于帮助刑满释放人员进一步改掉不良习惯，帮助其重现建立正确的世界观、价值观，对于仍然存在一些恶习，尚存不良思想的刑满释放人员所进行的进一步非强制性教育改善措施。刑罚执行完毕，并不意味着服刑人员的思想也同时得到矫正与改善，对于那些仍然具有反社会思想残余、仍然有一定恶习的刑释人员，需要继续对其进行教育矫正，从而尽最大努力消除或减少其再次实施违法、犯罪行为的可能。

    5、强制留场，这与我国也已被废止的留场就业措施有所不同，以往的留场就业主要有两种，一是一般留场就业，二是强制留场就业。一般留场就业是指具有工程师、技术员或四级技工以上水平、劳改生产确实需要的，经劳动部门批准可录用为正式职工；因各种特殊原因，如刑满后无家可归、无亲可投的，放回后群众不谅解的，经本人要求、劳改机关准许暂时留场就业，俟社会安置条件时，再动员其回社会安置就业。强制留场就业是指根据国家的法律、法规，对于某些刑期届满的罪犯不准其返回社会，强制其继续留在劳改场所就业，预防其继续犯罪的措施。在对留场的条件上，以往的留场就业条件有三种：1、劳改机关为了生产需要而留场的；2、本人申请留场，符合条件的；3、为预防犯罪强制留场的。而笔者建议的留场就业借鉴了德国刑法中关于保安监禁的合理内容，结合我国国情，对于累犯、再犯适用的，在其刑罚执行完毕之后，视其人身危险性的大小经过科学合理的评估，由法院决定的，继续强制其在一定的场所进行有偿劳动的处分措施。之所以将被适用的主体限定在累犯与再犯之中，是因为其屡次实施的犯罪行为本身就说明了他们所具有的异于常人的人身危险性。因此，有必要采取特殊的措施加以应对。在这里，强制留场就业看似侵犯了刑释人员的合法权利，但实则不然，首先，在留场就业阶段他们从事的是有一定报酬的劳动，相对于刑罚适用期间的无偿劳动而言，被适用人的获得劳动报酬权受到了一定程度的保护。其次，将被适用人限制在一定场所，对其思想进行进一步的教育改善，进一步矫正其不良人格，最大限度的消除或减轻其人身危险性，既是预防其再次实施犯罪的需要，同时也保护了被适用人本身。如果在其尚未改造好的时候把他放回到社会中去，在不良思想作用下，刑释人员很有可能再次实施违法甚至是犯罪行为，这样，既对社会造成了损害，同时也是对其本身的再次伤害。因此强制留场，从某种程度上说，也起到保护出狱人的作用。

    6、强制医疗，所谓强制治疗指对于刑满释放人员中，具有因吸毒、酗酒和非依赖性药物所至的精神障碍、特殊疾病引起的精神障碍以及具有特定传染病、尚未治愈的具有特定人身危险性的刑满释放人员，在必要时可以采取强制措施进行治疗，消除或者减轻其人身危险性的处置措施。此措施在其他国家和我国台湾地区法律中均由相关规定，如《日本改正刑法草案》中第98条关于治疗处分的规定中：“因精神障碍而没有第16条第1项（责任能力）所规定的能力或者该能力明显减低的人，实施了符合禁锢以上刑罚的行为，如果不加以治疗和看护将来可能再次实施符合禁锢以上刑罚的行为，在保安上认为有必要时，可以作出附治疗处分旨意的宣告”。我国台湾地区《保安处分执行法》第46条规定：“因心神丧失或精神耗弱或喑哑之人，而受监护处分者，检察官应按其情形，指定精神病院、医院、慈善团体及其最近亲属或其它适当处所。”

    （二）出于人保护措施的适用

    1、出狱人保护措施的执行主体应当根据不同措施的特点，由不同机构承担。

    对于短期社会救济、社区临时安置而言，由于此类措施主要解决的是出狱人员的生存、住宿这些与生活密切相关的内容，建议可以由释放人员户籍所在地的社区、居民委员会、村民委员会来实施；对于劳动培训、创业扶持这项措施，由于涉及专业的技能培训领域及政府就业政策，建议可以由刑释人员所在的基层人民政府来组织实施；对于社会帮教而言，由于是对释放人员进行的一种思想矫正改造的工作，建议应当由刑释人员户籍所在地公安派出机关来实施。强制留场、强制医疗是限制人身自由的保护矫正措施，应当由法院根据服刑人员的具体状况来决定适用，执行应当在专门的场所中进行。

    2、出狱人保护制度应有期限

    出狱人保护制度的根本目的在于提高出狱人员的劳动技能，使其能够适应社会生活，从而消除其因不适应社会生活而重新走上犯罪道路的可能性，该制度从性质上看是保安处分措施的一个组成部分，目的在于消除或最大限度的减少出狱人员的人身危险性。该制度在适用时应当有较为明确的期限限制，尤其是对强制留场，应当根据相对人员的具体情况规定较为明确的适用期间，避免以未达到预期的保护目标而任意延长适用时间，从而使出狱人保护制度变成一种变相的强制措施。

    3、在对出狱人员适用强制留场、强制医疗这一措施时，应当履行相应的法定程序。

    对于强制留场的建议权，由监狱、看守所等刑罚执行机构行使，而对于强制留场的决定适用权，应当将其归于特定级别的人民法院，建议可以由作出生效判决的各级人民法院刑事审判庭享有。由于强制留场作为一种具有保安处分性质的措施，在适用的主体上，在德国学界中有观点认为应当由法院享有。德国学者李斯特认为，对犯罪人的人身危险性的认定是法官的事情，应当由法官自由裁量。法官在对犯罪人的人身危险性进行裁量时，要对其现在的和潜在的人身危险性做出判断，而不必过多地顾及犯罪人的客观行为。对于被采取强制留场措施的犯罪人，可以向作出强制留场决定的人民法院之上级法院申请复议，由上级人民法院作出最终裁决。通过两级法院的审查把关，能够更公正、准确的判断服刑人员的人身危险性，进而决定是否对其适用强制留场这一措施。该措施的监督权应当归于各级人民检察院，当发现刑罚执行机关或者人民法院不依法、不恰当适用强制留场措施，侵害当事人合法权益的，可以同级人民法院提出监督建议，要求纠正。

                                           结    语

    无论是从安置刑满释放人员、预防其再次犯罪的角度，还是从对刑释人员的教育改善保护的角度来看，建立我国的出狱人保护制度都具有保护社会安全、保护刑释人员的作用。因此，尽快建立其具有中国特色的出狱人保护制度，对于帮助服刑人员尽快回归社会、降低重新犯罪率均具有很强的现实意义。