党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,标志着依法治国、全面建设法治社会进入新常态。人民法院作为国家的审判机关,是社会公平公正的最后一道防线,“公正是法治的生命线,司法公正对社会公正具有重要的引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”因此,“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”。为贯彻落实党的十八届四中全会精神,最高人民法院成立了司法改革工作领导小组和司法改革工作办公室,就全面深化司法体制改革进行部署,上海、广东的一些试点法院正在尝试人民法院的人、财、物等进行垂直管理。人民法院司法警察队伍作为人民法院的一支武装力量,与审判一线、后勤保障并成为人民法院不可分割的三部分之一,对保障审判和执行工作的安全运行、机关保卫工作的正常运转负有任何部门不可替代的作用。正因为如此,在新形势下,人民法院的司法警察队伍如何设计定位、如何运行、如何管理就成为新形势下一个必须思考和解决的问题。
下面,我们结合三门峡市两级法院的实际情况对上述问题提出我们的意见和建议
根据上面的列表,可以看出,89名法警中授衔的42根据上面的列表,可以看出,89名法警中授衔的42人,占到全部法警的47%,也就是说法警中只有不到一半的警力可以执行值庭、押解被告人和协助执行等任务,其他大多数的法警因为没有授衔就没有实体的执法资格,严格意义上讲就不能执法。如果没有实体执法资格的法警不能执法,那法院的审判工作就将因警力不足而大打折扣,甚至很多重大刑事案件庭审就不能如期正常开庭。好在三门峡的人民群众普遍善良诚实,无论法警值庭、押解被告人还是执行,目前还没有一起案件的当事人让法警出示警官证和执行公务证等有效证件。如果遇到一起当事人要求法警出示警官证,而且形成常态的话,我们的工作就非常难以进行。
目前,法院的领导自上而下,表面上对法警的工作非常重视,一个重要的表现就是在各级人民法院的显著位置悬挂两块牌子,一块是人民法院的牌子,一块是法警队的牌子。但到具体工作中,法警队就成了可有可无的部门,新进的法警处在正能干活的年龄,被分配到所需的审判部门,留下老、弱的法警在法警队值勤。可以说,在人民法院没有受到当事人冲击,或法院领导人身没有受到威胁的情况下,法院的领导一般是想不起法警或法警队的。
受我国政治体制影响,多年来,我市两级法院一直没有招录法警,三门峡辖区几个基层法院,要么是主要领导和当地党委、政府关系处理得好、要么是在县、市拆迁工程中出力较大而得到当地党委、政府的肯定,从而给了法警编制,而这些法警身份以工人、事业编制方式为多。由于不是行政编制,按省院要求是不能批准授衔的,即使正式在编干警,他们因不能授衔,严格意义上依然不能正常执行公务。
法警作为人民法院的武装力量,其性质就决定了法警的队伍管理与审判管理、后勤管理有着完全不同的管理方式,军事化、半军事化的性质就决定法警的日常管理是以训练为主、学习为辅的,或者说训练和学习管理并重。只有这样,他们才能在处置突发事件时,在第一时间,以第一速度冲锋到位,果断处突。但现实是,三门峡市两级法院干警严重老化,30岁以下的年轻人占比不到三分之一,而这些年轻人又大多没有警衔,处于模棱两可、身份尴尬的执法状态。
二、当前对人民法院司法警察队伍的一些认识
根据司法体制改革的大进程,如果以后人民法院实行省级以下统管,则法警队伍顺理成章的实行双重领导也就没有任何异议,问题是现实存在的一些问题应如何处理。现在三门峡市两级法院法警亟待解决的是部分法警的身份置换问题,我们认为,不管是工人编制,抑或是事业编制,当地党委、政府考虑到法院的实际困难,在他们的权限范围内能给法院解决地方编制,就已是对法院工作的有力支持了,而且他们的权限也只能解决工人或事业编制。带着这样的编制进到法院工作的年轻同志,在法警岗位上确实兢兢业业履行了自己的职责,他们中不少人成绩突出,甚至在全省法警大比武中取得了优异成绩,但因为不能授衔,让他们以不具备实体执法资格的身份从事实际的执法工作,一旦工作中出现问题,是法院领导承担责任、法警队领导承担责任还是他们个人承担责任?想想就是很后怕的事。对此,我们的观点是,面对现实,承认现实。既然他们已经带着工人、事业编制进入法院,而且实实在在地干着法警工作,那么我们就应首先承认他们是法警,让他们穿在身上的确实是真正的警服且不要再脱下来。我们认为完全可以层报的方式上报省法院法警总队,由法警总队实行备案制(至于法警的身份可以在档案中把他们每个人的编制情况列清表明)。这样,他们就不会因身份问题执不了法,两级法院也避免了因法警身份和执法资格的不确定而处于进退两难的境地。
现在人民法院的初任法官实行的全省法院集体招录制度,对于法警,我们认为也应该借鉴这种做法。全省统一招录,尤其在有基本法律和警务知识的警察院校学生或具备上述条件的复员转业的退伍士兵中招录,对提高法警工作极其有利:一是由全省法院统一招录,司法警察的入警资格和身份将会在招录时一并解决,这样就不会存在不能授警衔的情况;二是由全省法院统一招录法警,便于在全省法院统一建立法警在岗信息库,省法警总队对全省法院的法警情况将做到了如指掌;三是由全省法院统一招录法警,可由省法警总队根据招警时的职责和权限,对全省法警实行统一集中领导;四是全省法警由于是省法院统一集中招录的,也利于省法警总队统一调配和管理。
当然,现状是全省三级法院的法警是各级法院根据不同的编制由各级法院独立自主解决的,因此,上下级法院的法警之间除了业务指导,就不存在其他关系了。如果上下级法院的法警领导之间倘若实行不了领导关系,则上下级法院的法警之间就不可能实行领导关系,“领导关系”根本没有建立,“强化”这种关系那就无从谈起。现阶段情况下,我们认为可以借鉴上级法院对下级法院领导班子协管体制来实行上级法院对下级法院法警的领导,即在对法警队长、政委任免前,由下级法院对上级法院主管法警的领导实行报批制度,只有这样才能延续法警队伍训练、学习、政策的连续性。
需要指出的是,近些年来,全省法院统一招录法官已成常态,但招录法警一次也没有进行。随着司法体制改革,如果省级以下法院实行统管,法警双重领导问题迎刃而解,但在目前的情况下,省法院法警总队似应拿出具体的方案,这个方案应包括:第一、人民法院司法警察队伍实行双重管理,下级法院法警队伍在上级法院法警队伍和本级法院领导下开展工作(借鉴各级党委纪律检查委员会的领导体制);第二、全省法院司法警察由省法警总队统一组织招录(省法院政治部予以配合),根据各中级人民法院和基层法院的实际需要员额进行统一调配;第三、各基层法院和中级人民法院司法警察的装备由各中级人民法院根据实际需要上报后,由省法警总队进行统一配置和管理;第四、全省法院司法警察由省法警总队统一组织实施培训,警衔、警员由各中级人民法院上报后由省法警总队统一审批和管理;第五、各级法院司法警察队伍必须恪尽职守,加强训练,工作中只要没有纰漏、没有失误,考核即为合格;工作中应对突发事件,处置果断,表现优异的,即应受到奖励,但如果工作中出现失误,则应受到惩处。如果省法警总队能以这个方案,拿出几条切实可行的意见,上下级法院司法警察队伍之间实行双重领导,完全是可能的。
三、新形势下人民法院司法警察的定位和构想
随着人民法院司法体制改革的不断深入,人民法院司法警察队伍的作用将越来越重要。如前所述,人民法院司法警察队伍与审判一线、后勤保障将成为人民法院的三驾马车,确保人民法院各项工作的顺利进行。人民法院的主业是审判,目前全国各试点法院几乎统一实行法官员额制度,也就是说50%的法官(精英法官)或法官助理要进入审判一线,他们是定纷止争的主力军;30%的法官或法官助理将从事后勤保障工作,为一线法官解除工作中的后顾之忧;20%的法官或其他人员将担任警务和执行工作。我们之所以这样划分,理由是审判是主业,后勤是服务,警务是保障,也就是说后勤服务和警务保障是确保审判主业安全运行不可或缺的两个方面。我们国家的法律属于大陆法系,法官执行的是成文法,判例虽有一定的指导作用,但不套用,一般来说,几乎全部在查明事实的基础上引用实体法进行裁判。在法官审理案件和裁判过程中,可以说全程都需要法警的协助和参与,尤其是刑事案件,以三门峡市两级法院去年的案件受理和结案情况看,刑事案件2279件,民事案件13675件,行政案件344件,执行案件5397,除了刑事案件外,其他案件需要法警出庭保障和配合的案件 1967件。通过上述情况,我们不难看出法警的警务保障工作是相当繁忙的。随着司法体制改革的深入和法官员额的确定,精英法官几乎全部在审判一线,而且伴随着法官对案件质量(即认定事实和裁判结果)终身负责措施的出台,人民法院的司法水平会越来越高,错案甚至瑕疵案件的概率几乎是零,也就是说发生法律效力的案件几乎全部通过当事人申请或其他程序进入执行程序。所有这些进入执行程序的案件,随着司法体制的改革,将由法官签发交由法警执行。大陆法系国家通行的关于执行的做法都是这样的,作为大陆法系的国家,我们的改革也将走向这个方向。
由于司法体制改革已经提及省级以下法院人、财、物将实行全省统一管理体制,因此由全省法院在统一招录初任审判员的基础上,统筹安排统一招录法警也应该提到议事日程上。我们认为全省统一招录法警应尽量在25岁以下的年轻人中选拔,选拔的范围应该是警察院校的毕业生和符合条件的复员退伍人员。一旦全省法院统一招录法警形成常态机制,则法院的机关保卫和值庭、押解等警务保障工作就将得到根本的改善,而且调研课题中提及的人民法院司法警察队伍“双重领导”等问题都将迎刃而解。在解决了法警入口的同时,我们还要考虑到人民法院的司法警察队伍毕竟不同于公安警察队伍,在出口上也要贴近实际进行考虑,即在人民法院司法警察队伍中,实行老中青相结合,年轻的法警主要以值庭和押解被告人为主,年龄偏大的或者老同志,尽量做好其他方面的协助工作。
新形势需要新任务,新期待需要新要求。人民法院司法警察队伍在新形势下任重而道远,我们相信在省法警总队的领导下,乘司法改革的东风,一定会把人民法院司法警队伍带好,把人民法院司法警察工作做好,为贯彻落实十八届四中全会精神,实现依法治国作出我们应有的努力。